放开新建煤炭专线铁路控股权尽快解决窝煤问题

　　当前，我国煤炭行业供需格局及其市场形势正在发生重大变化

    【1】：“十二五”期间煤炭供需将由原来的紧缺转为基本供大于求格局，多年来煤炭产能不足的瓶颈已初步缓解，但煤炭供应仍将由铁路运输能力制约。东南华中缺煤而“三西”（山西、陕西、蒙西，以下同）地区窝煤现象并存，凸显了北煤南运格局下，铁路运输能力不足造成的结构性紧缺将成为煤电产业链的主要矛盾。

　　考虑到目前改革铁路体制的复杂性和艰巨性，建议可优先采取“放开新建煤炭专线铁路控股权”为突破口推动铁路投融资体制改革，以此尽快解决严重影响国民经济发展的“窝煤”问题。

　　一、“缺煤与窝煤并存”、“京藏公路大堵车”现象，凸显煤炭运输能力瓶颈

　　2012年我国全年煤炭产量将突破37亿吨，“十二五”规划的“产能41亿吨、产量39亿吨”目标将提前达到。从几个产煤大省今后几年还将集中释放的产能，以及我国宏观经济进入新的中速发展对能源的需求增长幅度预期来看，煤炭产业进入发展拐点，基本形成供大于求、产能相对过剩的格局。煤电产业链条中，从煤炭生产、运输、发电到终端售电给消费者的几个环节中，煤炭生产长期供不应求的矛盾已基本缓解。

　　我国煤炭行业发展的主要矛盾，将从产能和运能双不足，集中到北煤南运格局下运能不足的矛盾上来。煤炭流通环节的局部不平衡，容易加剧电煤供需的紧平衡关系，产生部分区域短缺而引起大范围煤炭价格波动的连锁效应，导致国家干预煤炭市场价格。铁路运输能力供给不能满足经济发展日益增加的能源需求，将成为煤电产业链的主要矛盾。

　　过去几年，东南沿海电厂进口海外煤炭，电煤供给尚可。而湘鄂赣缺煤以亿吨计，缺煤缺电严重，当地资源枯竭煤炭企业不得不向下深挖，开采成本高昂，华中地区已经连续数年遭遇“煤荒”。但同期，晋陕蒙地区的煤炭却频频遭遇运输瓶颈，煤炭企业开工不足。铁路虽超负荷运转仍捉襟见肘，造成东南华中地区缺煤、而“三西”地区“窝煤”同时发生的现象。如鄂尔多斯每年须经公路外运煤炭1亿多吨，按运到最近的秦皇岛港口计算，年耗油70多万吨，到港煤价翻了一番多，同时也带来了如“京藏高速公路大堵车”等一系列社会问题。

　　二、以“放开新建煤炭专线铁路控股权”为突破口推动铁路投融资体制改革

　　解决“窝煤”的能源输送瓶颈，必须大力建设铁路。铁道部在高企的负债率情况下，做不到集中资源建设投资巨大的铁路干线，就需要发挥社会多方面力量投资铁路建设的积极性。

　　在目前铁路投融资体制下扩大货运铁路供给，关键在于铁路投融资体制改革，但不必等到复杂而艰巨的铁路体制整体改革方案出台之时。

　　事实上，股权分配正是导致第三条运煤通道难产【2】、山西中南煤炭出海通道【3】、准荆铁路【4】进展迟缓的问题所在。建议可以从“放开新建煤炭专线铁路控股权”起步，以此作为突破口，培育货运铁路建设运营的多元化投资市场主体。市场主体发育起来了，就有助于带来铁路货运竞争格局的出现及与其相关的制度障碍突破压力和动力。进一步说，可以设想多几个铁路建设运营的参与者（如神华朔黄铁路），其在铁路运营市场的博弈过程本身就有助于推动铁道部自身所属企业与其政策监管职能的分离。

　　铁路专线控股权之所以重要，一是地方政府和民间投资主体担心拥有超高负债率的铁道部无力修建新的铁路，以致错过地方经济和企业发展良机。二是在铁道部门垄断经营、政企不分的体制环境下，自“十五”末出台鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营政策以来，非公经济投资非控股的合资铁路鲜有成功案例。原因虽然不尽相同，但都与铁路系统不透明的收入结算，导致无法准确核算每条铁路线路、每列车皮的成本、民资无控股权难以掌控经营情况有关。

　　另外，跨局列车的调度由铁道部整体统筹，合资者无法掌控重空车交接计划。而铁路局调度往往把有货物的列车优先安排走国铁，不交线路使用费的空车则安排走合资铁路。所以，包括央企神华等企业也不得不更多依靠铁道部所属线路和货车运输。

　　三、当前正是推进铁路投融资体制改革的机会

　　一是经过甬台温事故之后，在铁道部目前负债率已高到成为金融系统风险重点监管对象的情况下，放开部分新建货运专线铁路的控股权，对于吸引全社会资源投入铁路建设来快速扩大全社会货运供给能力，尤其是煤炭运输能力，可以起到较大推动作用。同时，也能缓解铁道部自身资金压力大、负债率高的问题。

　　二是当前煤炭企业也具有进入铁路产业的迫切性。过去煤炭总量短缺时，都是电厂等煤炭用户到煤炭企业等着买煤，自己想方设法解决运输问题。目前煤炭市场形势供大于求，电厂库存煤炭一直处于高位，多要求煤炭企业自己解决运输问题，送煤上门。因此，煤炭企业迫切需要解决运输瓶颈问题，对投资铁路建设具有更高的急迫性。

　　四、放开“新建煤炭专线铁路控股权”可以有几个依次渐进的模式

　　铁道部放开新建煤炭专线铁路控股权可以有几个依次渐进的模式，而且这些模式在现实的铁路建设运营格局中都已经存在。

　　第一种是“铁道部合资控股”模式。在现行铁路体制下已经证明对外部投资者不具有大的吸引力，过去几年与铁道部合资的40多条铁路线路，由于铁道部政企不分和不透明的调度与结算方式，几乎没有盈利的投资者。

　　第二种是“铁道部合资不控股”模式。这也是最新的蒙西华中铁路的模式，已经凸显了吸引各方投资积极性的影响力。

　　第三种是企业或地方政府“自建铁路委托铁道部运营”模式，如内蒙古最大民营企业伊泰集团的准东铁路等。这种模式企业有很高的投资积极性。

　　第四种模式是“自建自营”模式，典型的例子即神华集团的朔黄铁路，已经使企业获得了极大的“煤路电港航一体化运营”的优势。

　　五、“放开新建煤炭专线铁路控股权”在当前具有直接的现实可行性

　　以“放开新建煤炭专线铁路控股权”为着力点，推动铁路运力供给不足瓶颈的解决，在铁路体制整体改革尚无明确日程表的情况下，仍具有直接的现实可行性。

　　铁道部虽然在2012年5月出台的《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》没有明确放开铁路建设运营控股权，但从2011年开始逐渐放开了铁路货运机车采购权，神华等企业已加大了订购自有货车和机车。同时，铁道部开始将铁路重点建设项目逐渐转移至地方，开放“煤运”6条干线，鼓励多元资金进入铁路投资。

　　2012年8月，中煤能源、内蒙古最大民营煤炭企业伊泰集团等16家国企、民企争相入股与铁道部和多家公司成立合营企业——蒙西华中铁路公司【5】，这已经表明，只有放开铁路建设控股权至少是货运专线如煤炭专线铁路建设运营控股权，才能发挥各方面积极性扩大铁路供给。因此，“放开新建煤炭专线铁路控股权”的改革措施可以优先采取并加大推广力度。

　　备注：

　　【1】课题组于2012年8月～10月先后调研了煤炭工业协会、神华集团、神华国华电力、山西省政府相关部门、西山煤电集团、河南省政府、河南煤业化工集团、郑煤集团、内蒙古自治区政府相关部门、鄂尔多斯市政府、伊泰集团、联创公司、开滦集团等。

　　【2】由于运力紧张，2004年初，华能、大唐国际、国家开发投资公司等发电企业提出“再建一条煤运通道”的要求，各自提出了不同的方案，但铁道部倾向于改造现有铁路以提升煤炭运力。最终由鄂尔多斯至曹妃甸的铁路被定性为客货混运线路，货运运力远远小于预期。

　　【3】“山西省中南煤炭出海通道”2008年设计，西起山西兴县瓦塘镇，横跨山西、河南、山东，出海口初步设计在青岛董家口，全长1200公里，总投资预计达到1000亿元。由于铁道部和山西省在铁路控股权上难以达成一致，这条铁路线被搁置了一段时间。2008年9月，铁道部分别和山东、河南两省签署“战略合作协议”，取得山东段70％股权、河南段50％的股权。12月，铁道部与山西签约取得山西段70％股权。更改规划后，这条铁路目前正在建造中。

　　【4】湘鄂赣缺煤以亿吨计，华中地区已经连续数年遭遇“煤荒”，晋陕蒙地区的煤炭却频频遭遇运输瓶颈。两地之间，急需要一条输煤专线。因此与煤炭供需有关的各方提出建设准荆铁路方案，由内蒙古准格尔开始，向南延伸至湖北荆州。直至2012年，这一方案纳入蒙西华中铁路。

　　【5】蒙西华中铁路是北煤南运新的国家战略运输通道。起于内蒙古浩勒报吉，经山西运城进入河南三门峡等市，并经过湖北襄阳市、湖南岳阳市后止于江西吉安市，全长约1860公里，总投资高达1598亿元。

　　（作者单位为国务院发展研究中心企业研究所）