“公私合营”立法准备 基础设施PPP模式或铺开

    全国人大法工委已经委托国家发改委，就民营资本进入基础设施开始立法工作。
    熟悉情况的人士告诉经济观察报，国内的PPP模式现在还没有完善的法律体系，相关法律现在主要是国务院以及各部门依据国务院制定的管理办法。“由于PPP项目的复杂性和长期性，推广PPP必须将其纳入法律和契约下，在契约形势下进行计划、组织、领导和控制。”上述人士说。
    财政部在提交十二届全国人大第二次会议审议的财政预算报告中也提到，今年将着力推广运用政府与社会资本合作模式(PPP)，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营。
    PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府与社会资本为提供公共产品或服务，所建立的“全过程”合作关系。特征是授予特许经营权、利益共享和风险共担，通过引入市场竞争和激励约束机制，以提高公共产品或服务的质量和供给效率。以北京为例，地铁四号线、鸟巢都是PPP模式。
    早在2013年年底召开的全国财政工作会议中，全国所有参会的地方厅长们就人手一份PPP的材料，并且在会议第二天专门召开了PPP会议。为此，财政部财政科学研究所在中国财政学会专门成立了公私合作研究专业委员会，由现任所长贾康担任会长。
    财政部财政科学研究所研究员、中国公私合作研究委员会秘书长孙洁告诉经济观察报，现在中国的PPP模式没有一个统一的概念，过去是项目融资，现在是一种管理模式，包含了BOT（建设-运营-转让）、PFI（民间主动融资）等，“目前中国的PPP模式做得比较好的是法国威立雅集团”。
    孙洁说，PPP主要解决两个问题，一是政府供应不足、缺乏资金，二是管理不足、管理成本比较高，这两种形式都是我们现在所说的PPP模式。
    中国式
    全国“两会”前，工商联环境商会就曾表示，PPP模式是适应中国基础设施建设现状的项目运作模式，应作为推动国家“新36条”的重点工作加以充分落实，商会相关负责人透露，相关部门正在研究这一工作的推动。
    但该负责人同时表示，目前中国政府对PPP项目的管理存在着法规制度缺失、政府权责划分不清、管理效率不高等问题。中央部门针对PPP项目所颁布的政策、规定，地方政府落实不到位，民企或外资投资风险较高。“中国到目前为止还没有正式的法律管理PPP项目，只是通过'36条'与'新36条'等政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设，因此法律层面仍有较大风险。”上述人士称。
    目前，全国人大法工委已经开始委托相关部门就民营资本进入基础设施进行立法工作，以法律的形式规范地方政府和PPP项目运营者，防止前者由于换届或历史遗留问题而朝令夕改，导致项目的合法性、市场需求、收费、合同协议的有效性等因素发生变化。
    事实上，上世纪90年代，很多地方政府都在利用BOT做一些事情，比如高速公路、污水处理厂等，到1997年是一个高潮。但1998年东南亚经济危机波及到国内，BOT模式一直处于低谷，并持续到2002年。2003年的十六届三中全会提出，让民营资本进入公共领域，BOT模式才再度复兴。
    2002年以来，市政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施，使民营企业和外商等多种资本和力量也开始积极活跃在供排水、垃圾处理领域，主要是以项目融资的方式建设垃圾处理场和垃圾焚烧发电项目。
    孙浩告诉经济观察报，从项目来上看，2003年以后允许民营资本进入基础设施、公共事业这些具有垄断事业的领域，以BOT模式运作的项目越来越多，这种形势一直保持到2008年。当年受美国金融危机影响，中国政府提出4万亿投资计划刺激经济，这使得PPP项目大幅度回落，进入一个低潮。
    根据世行的统计，截止到2012年，中国现在大约有1000多个PPP项目。“我们曾经也做过一个报告，研究在新农村基础设施建设中如何采取ppp模式，当时是2006年，当时的财政部长还做过批示。”孙洁表示。
    时任财政部部长金人庆对财政部财科所的这份PPP研究报告批示是，结合我国国情，总结已有的经验和做法，社会主义新农村基础建设方面，借鉴PPP模式是可以有所作为的。
    PPP在中国最开始的时候，是作为融资方式的存在，后来逐步转变为一种管理模式。孙洁表示，融资只是PPP的目的之一，但是不仅限于融资问题，PPP不仅利用了民营部门的生产技术和管理经验还将双方的风险最小化，政府会确保有一定收益但又不会过高。
    现状与问题
    目前，中国的PPP模式主要还是依靠企业作为投资主体。
    以北京地铁四号线为例，资产主要有两块，一块是挖隧道铺铁轨，另外就是运营管理。孙洁表示，第一块是由政府投资建设的，花了将近100亿，第二块是单独注册一个运营公司，是由北京的一家企业还有京投再加上香港的京港地铁公司组成的，叫项目公司，就是北京地铁四号线的运营公司。
    这种运营公司在英国叫SPV，有特殊目的载体，主要负责地铁的运营和管理，与原来的资产持有者的关系是租赁铁轨的设施，可以通过租金来调节运营SPV项目公司的现金流。“收益水平偏低时，租金会少一点甚至不要；当收入高的时候，租金就会高一点。”孙洁说，以此保证SPV公司是有稳定收益的，不至于很低或者亏损，但也不会暴利。
    另一个典型的案例来自福建泉州，当地的刺桐大桥就是用BOT的方式修建的，它也是国内第一家由内资修建的PPP的项目。
    孙浩告诉经济观察报，在这个项目里，福建省两家国有交通公司各占15%的股份，泉州市一家交通公司占10%，发起公司则占60%股份，这就是SPV，总共注册资金8500万。这个项目是1995年开始建设的，1996年底开始通车收费，当时定的是30年。
    但后来因为 BOT相关法规出台，项目收费不能超过25年，目前就面临一些问题，比如少收5年怎么补偿。孙浩表示，这些目前还在谈判之中，他们也在积极调研，准备出一个研究报告来帮当地协调。
    根据国际经验，PPP项目运作周期长，时常经历多届政府，因此仅靠一届政府的承诺难以令私人部门放心，各国也建立了包括法律法规、政策文件和指导性文件等在内的制度框架。
    此外还要明确财政约束。秘鲁政府规定,PPP项目总财政承诺的现值不得超过GDP的7%，同时部分国家和地方政府还将财政承诺也纳入预算管理，如巴西政府要求PPP项目补贴要作为偿债资金纳入预算。新西兰、澳大利亚和智利等国政府都会定期统计包括PPP项目在内的或有负债，并公布数据。
    但在现实中，仍不乏政府“兜底”市场风险的案例。如20世纪90年代，哥伦比亚政府为多个机场和收费项目的收入提供担保，并与独立电力生产商签订长期购电协议，承诺公用事业付费。但由于付费定价过低，项目收入低于预期，哥伦比亚政府向私人部门支付了20亿美元。“在我国现阶段，政府和社会资本合作模式的法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验的积累还需要一段时间，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能'一 哄而上'。”财政部部长楼继伟曾表示，要研究有针对性的措施，运用PPP支持国内基础设施建设。
    事实上，目前对于适合PPP模式的项目也有较高要求。只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目,如供水、供电、通信、交通等，才适合采用政府和社会资本合作模式。“主要是基础设施建设，包括建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设,以后还有医院、养老这些都不排除引入PPP模式。”财政部财政科学研究所所长贾康表示，一般来说，这类项目吸引的民间资本在偏好上追求不是那么高，但是会有很稳定回报，类似天使投资等肯定就对不上了。
    链接
    公私合作关系（PPP）是一
    个广义的术语，应用范围
    很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP模式的例子有：
    设计建造（DB）：在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。
    运营与维护合同（O&M）：私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
    设计、建造、融资及经营（DB-FO）：私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。
    建造、拥有、运营（BOO）：私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。
    建造、运营、移交（BOT）：私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。
    购买、建造及营运（BBO）：一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）：私营部门的合作伙伴在租用的公共土地上设计、融资和建立一个设施。在土地租赁期内，私营部门的合作伙伴营运该设施。当租约到期时，资产转移给公共部门的合作伙伴。
    经营许可证：私营部门的合作伙伴获得许可或经营的法律许可来运营公共服务，通常在指定时间内（此模型常用于IT项目）。
    只投资：私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。