免费难行、收费延期10万公里高速的春运生意

　　核心提示：收费公路是否会根据不同性质或等级设置收费上限？地方对高速公路投资回报的计算是否合理？如何避免地方政府挪用高速公路收费资金？

　　21世纪经济报道 刚刚过去的春节假期，是全国高速公路免收小型汽车通车费的第四个黄金周。但围绕着高速公路收费的争论，节后还在继续。

　　2月第一周，全国大范围持续多日降雪，中部多省高速被迫封闭，大量返程车受到严重影响。直到2月6日，免费的最后一天，多地高速公路仍有拥堵现象。江苏还一度临时决定全省高速免费时间延长3小时。

　　此前1月中旬，黑龙江省也曾计划于除夕（提前一天）对小型客车通行高速实施免费，但最终因受到巨大非议而被迫取消。不管是否实施，但凡“免费”两字，都得到了民众的普遍欢迎。

　　截至2013年末，中国已经建成了超过10万公里的高速公路，但其中停止收费的高速公路却屈指可数——直到2012年元旦，上海沪嘉高速才成为全国范围内第一条停止收费的高速公路。

　　相反，更多的高速公路则在“政府文件规定”或“调整道路性质”等理由下延长收费期限，把持着“买路钱”的生意。地方政府多以“还贷压力巨大”或“进一步建设高速急需资金”等为由默许延长，甚至超期收费。但这一现象已越来越受到来自普通私家车拥有者、公路运输行业人士以及经济学者的多方质疑。

　　收费公路是否会根据不同性质或等级设置收费上限？地方对高速公路投资回报的计算是否合理？如何避免地方政府挪用高速公路收费资金？……有望于今年公布的修正版《收费公路管理条例》，可能会对这些问题作出回答。

　　“高速免费”的乌龙事件

　　去年12月底，一条“黑龙江高速拟从除夕中午开始免费”的消息迅速传开，引起广泛关注。有媒体报道还称，东部省份有政府人士批评黑龙江的做法。

　　事实上，这个被更多人好评的政策却并没有等到真正实现的那一天。今年1月14日，在沉寂了近1个月之后，黑龙江省高速公路管理局负责人表示：“预计除夕中午起即可免费”的说法系误读。

　　该负责人在接受媒体采访时透露，“前段时间我们省出台了《黑龙江省高速公路管理条例》之后，有媒体记者问我今年除夕是否免费。我回答说还没出具体的政策，不过我们是有除夕免费的传统的。就是这一句话，被媒体误读成了黑龙江高速公路除夕免费。”

　　“免费”消息疯传期间，黑龙江省相关交通部门没有急于辟谣，则是“因为要等待交通运输部的政策”。

　　上述负责人解释：“针对春节期间高速公路免费的时间、执行方式等，交通运输部会有一个具体的政策出台。我们报请省政府批准之后，才能决定黑龙江省高速公路部门到底从什么时间开始免费。”

　　直到1月14日，交通运输部政策法规司司长梁晓安对外公布，2014年春节收费公路小型客车的免费通行时间为1月31日零时至2月6日24时。当天下午，黑龙江省高速公路管理局也明确将严格执行国务院实施春节收费公路小型客车免费通行的相关政策。一个围绕“除夕高速公路是否收费”的话题事件最终落幕。

　　同样的事情，如果放在2012年之前，黑龙江的政府部门也许不会如此纠结。

　　2012年7月24日，国务院发布高速公路节假日的免费政策——《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》规定，7座及以下载客车辆和摩托车，可以在春节、清明节、劳动节、国庆节四个法定节假日以以连休日免费通行高速公路。

　　除夕当天对小型客车免收费会不会违反规定？按照上述《方案》所述免费条件，2014春节假期的放假方案为1月31日至2月6日放假调休，共7天。1月30日除夕当天收费确实是有理可依。

　　但21世纪经济报道记者查询，节假日免费通行政策的执行并非没有例外。2012年，中秋节和国庆节“黄金周”组成8天连休长假，原本并不在免费之列的“中秋节”同样被视同国庆节连休日实行免费。

　　此外，在国务院出台节假日免收通行费前，黑龙江省就曾自发执行每年除夕到正月初二3天的免费政策。这意味着，无论是全国还是地方层面，除夕免收高速通行费都能找到先例。

　　“免费通行”影响几何？

　　去年年底召开的2014年全国交通运输工作会议披露，预计2013年全国新建高速公里8260公里，全国高速公路总里程已突破10万公里。这一数字让中国继续保有全球高速里程第一的地位。

　　但同时，中国高速公路收费里程也在全球领先。中国首个停止收费的高速是上海沪嘉高速，2012年元旦开始免费。今年4月1日，深圳回购梅观高速后将可免费通行。但这两段免费高速的里程加起来还不足40公里。

　　在经历两个国庆和两个春节黄金周的车流考验后，节假日免费通行的政策逐渐稳定下来。但对高速公路收费的批评，每逢长假还是会成为热门话题。

　　除了涉及人数最多的私家车拥有者，公路物流行业人士对高速公路收费的批评尤为激烈。中国物流与采购联合会多次呼吁撤并高速公路收费站点，其2012年发布报告称，物流业运输成本中34%耗在路桥费上，并最终推高了物价。一些经济学者也表达了类似的观点，并认为不合理的路桥费甚至影响经济发展。

　　高速公路公司和地方政府则多强调收费对于维护日常运营的重要性，称因节假日免费，这些公司的收入已明显下滑。

　　国金证券曾对节假日免费政策的影响作出测算，预计春节、清明节、劳动节、国庆节四个节日总体免费规模为60亿元-90亿元。据此估算，春节黄金周全国高速的免费总额应在30亿元级别，平摊至每日收入，全国高速少收数亿元。

　　但从各家上市高速公司的具体估算来看，由于小型客车通行量占比不一，节假日免费政策对其全年收益的影响不一，部分高速全年收费收入可损失亿元，但也有不少仅减收百万元。

　　“延期收费”手段多多

　　各地高速纷纷“延期收费”的做法，也招来了广泛质疑。

　　今年1月，山东省政府发布消息，将15条高速公路的收费期延长，其中6条尚未建成的高速收费期直接延长至15年，即政府还贷公路所允许的最长收费年限。而另有9条政府还贷公路性质的高速公路在已经收费满15年的背景下，还获准“临时性”延长收费一年。

　　不仅是山东，全国大多数省市都对当地所在高速路段尽可能延长收费期限，区别只在于操作手法不同而已。

　　以北京京港澳高速公路（原京石高速公路）为例，京港澳高速是北京往南的出城要道，其从1987年11月开始收费，截至目前已经收费26年。其建设所需的5.3254亿贷款本息，早在2000年12月便已经还清，但由于1999年从政府还贷公路转变为经营性收费公路，其收费年限便重新计算，可按照《收费公路管理条例》对经营性公路的规定连续收费30年。2012年7月北京暴雨之灾，该高速仍继续收费的做法曾引发巨大争议。

　　贯穿成渝经济区的交通要道——成渝高速今年也进入了收费的第20个年头。这条1994年开始收费的高速，最初性质同样是政府还贷公路，但1999年进行权益转让后摇身变为经营性公路。和京石高速相同，这条高速理论上还可以收费到2029年。

　　需要指出的是，针对由政府还贷公路转为经营性公路的高速，其收费总年限和道路性质转变的时间并无明确规定，地方政府便各行其是。

　　比如理论上，京港澳高速和成渝高速都可以以经营性公路的身份收费30年。但在转变身份前，京石高速已收费12年，成渝高速已收费了5年。对比之下，上述山东延长15条政府还贷性质高速的做法反而更符合现有规定。

　　在各地的政策中，延长高速公路收费年限的动因多被解释为道路还贷压力巨大，或新建高速资金缺乏。有地方交通人士此前也曾向21世纪经济报道记者解释，很多地方的高速公路公司承担多条高速公路的建设，动工早的高速收益更好，而后续修建的高速偿贷压力大，便需要先建道路的收益来进行分摊。

　　但在实际操作中，多收的路费并不是都用于所谓还贷和新建道路投资之中，甚至连高速公路性质转变和权益转让的程序都问题重重。

　　国家审计署曾在2008年对全国18省市的收费公路进行专项调查，在承认部分收费公路的确存在偿贷困难的同时，更多发现的则是违规设置收费站、违规收费以及收费资金被挪用它途等一系列违规和违法行为，存在于各地高速公路运营中。以上述成渝高速为例，其重庆段的收费权便被以10亿元的代价抵押给银行，这部分资金并未直接用于高速公路运营或道路新建，而是被返还分给股东用来回收本金。