盘活土地存量关键在工业用地

    本报记者 张晓玲

    实习记者 辛继召 广州、深圳报道

    针对市场担心“人口500万以上特大城市将不再安排新增建设用地”，国土资源部官方微博1月12日晚进行了辟谣。

    微博称，上述说法援引自10日国土部部长姜大明在全国国土资源工作会议上的讲话。姜大明讲了三句话，分别是“中央要求，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主”、“今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应”、“除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”。这三句话，逻辑层层递进，今后对人口500万以上特大城市的供地政策，不是从现在就“一刀切”。

    对一般读者来说，国土部官方解释的含义仍不够明确。安信证券认为，通过比较建设用地、生活用地概念，国土部控制的主要是生产用地，也就是工业和仓储用地。由于住宅用地属于生活用地，其供应所受的影响不大。

    不过，国土部没有界定“人口500万以上特大城市”，是指全市常住人口还是指中心城区常住人口。

    克尔瑞研究中心认为，预计按照中心城区常住人口界定的可能性较大，首批执行的城市数量不会超过10个，上海、北京、天津、广州、深圳、东莞等可能受到政策的影响。

    盘活土地存量是否会推高地价，业界意见不一。同策咨询研究部总监张宏伟认为，由于短期内土地供应规模受限，地价势必继续上涨，未来几年地价房价也会持续上涨，甚至会出现“地王”现象，而地价房价持续上涨的根本原因就是因为一二线城市土地出让还不够多。

    克尔瑞研究中心表示，短期内特大城市由于建设用地存量的因素土地供应量不会出现锐减，特别是住宅用地还会继续保持一定的增长，因此，土地价格和住宅价格不会因此出现大幅的上涨。

    但国土部小心翼翼的措辞透露出，大城市的土地供应格局正在发生变化。

    国土部副部长王世元前不久也曾表示，今后对开发强度已经超过20%的地方，在用地上要考虑以盘活存量为主，在土地利用规划和土地供应计划上要进行管控。但统计显示，京沪深穗一线城市开发强度早已超此限，珠三角核心区国土开发强度平均已经达到27.51%。

    “按照国土部批准的面积规模来说，深圳市距离底线只剩下46平方公里，长远发展肯定不能像内地的一些城市仅仅靠新增用地的增长”，深圳市规划国土委城市更新办公室副主任谭权表示。

    他表示，2012年深圳市的土地供应发生质变，已经是存量用地盘活的趋势，今后存量土地开发包括城市更新和其他的方式。

    不唯深圳。记者梳理资料发现，广东、浙江和湖北等地政府挖掘存量建设用地的尝试早已开始，其中，通过淘汰落后产能、退二进三等措施是地方政府常用手段。

    2013年浙江省通过《浙江省淘汰落后产能规划（2013-2017年）》，2012年共盘活存量建设用地6.04万亩，并计划未来五年通过淘汰落后产能盘活存量土地约2.5万亩。2012年，浙江绍兴明确通过三种方式即“退二（产业）还耕”、“退二优二”、“退二进三”，探索推进低效土地二次开发。

    中信建投研究报告认为，特大城市未来优化存量的方向主要在于利用率低下的工业用地、其他公用设施用地转性为居住用地，如目前北京自住房政策和深圳城市更新政策。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，2005年我国工业用地容积率仅为0.3-0.6，而近6年出让工业用地容积率均值为1.26，这意味着早期工业用地容积率浪费严重。

    地方政府推动“盘活土地存量”热情很高，不过，现实阻力很大。

    一位地产业界人士分析指出，第一就是“拆不动”，土地权利复杂；第二是“赔不起”，面积越赔越多赔不起，房价越来越高也赔不起；第三个是“玩不转”，一方面要求的赔付越来越多的压力，另外一方面政府要求房企的贡献力要越来越高。

    深圳一位从事旧改法律事务咨询的律师指出，城市旧改的问题在于存在产权、法律关系、利益、政府和市场关系的定位不清等，这几个方面不厘定清楚，是难以推进的。