新一轮土地制度改革与红利

    近日，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），为新一轮土地制度改革勾勒了方向。《决定》明确提出建立城乡统一的建设用地市场、农村集体建设用地与国有土地同权同价、完善土地二级市场等改革措施。新一轮土地制度改革的大幕已经开启。

    改革开放以来，以实行家庭联产承包责任制、土地拍卖制度等为代表的土地改革，解放了农村生产力，推动了城镇化的发展。然而，我国目前的二元化土地管理结构弊端不断凸显，难以适应新型城镇化建设的要求。而且，农民并没有充分享受到土地转让和升值带来的权益，土地财政问题也日益突出。如何打

    破土地二元结构限制，推动新型城镇化，释放新一轮制度红利，成为这一轮土改的关键所在。

    对于《决定》提出的土地改革相关举措与目标，应如何解读、如何落实？新一轮土地改革将给我国经济发展带来怎样的红利？为回答以上问题，本报采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松，中国国际金融有限公司首席经济学家彭文生，中国农村金融论坛成员、中国社会科学院农村发展研究所研究员张晓山，是为北京圆桌第394期，以飨读者。（廉薇）

    本报特约评论员 廉薇 马冬冬

    现行土地制度的症结：城乡二元分割

    《21世纪》：十八届三中全会《决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场。这是新一轮土地制度改革的题中之义，是直面现行土地制度中城乡二元分割格局的重要举措。那么，城乡二元分割格局存在哪些问题？对我国经济转型和城镇化建设有哪些影响？

    巴曙松：中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

    所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

    所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式：经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市；工业用地在2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。

    所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度， 为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制。

    中国土地所有权和产权制度的二元分离，使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同的两个概念。农地的市场是只限于农地农用的市场，而农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成建设用地。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。

    这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾，这集中表现在三个方面：

    城中村的法外不集约利用。中国城乡结合部地区的土地是当前土地使用效率最为低下，但面临法律冲突最为剧烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是国有的，农村土地属于集体所有，但是在城乡结合部地区的广大土地，是在城市范围内，而又属于集体所有。这些土地按照宪法规定，应该收回国有，但政府又拿不出那么多钱来征地。据统计，在全国大小不同的城市中，拥有将近5万个城中村，有2.6亿人全部住在农村宅基地和农村集体建设用地上盖的小产权房屋。

    工业用地的利用效率低下。目前，中国城市中工业用地占比过高，既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高，一般在20%以上，有些甚至超过30%，远远高于国外15%的水平。

    过度依赖土地财政所带来的金融风险。中国地方政府进行的城市建设的融资是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押贷款的还款高峰期，土地出让金的收入甚至成为了地方政府偿债的资金来源，宏观经济波动所造成的地价下降和购地减少会造成政府偿债能力的迅速降低。

    因此，考虑到这些突出的问题，某种程度上，中国现行的土地制度的可持续性已经变弱，处于不改不行的地步，需要在改革上给予优先的考虑和安排。

    彭文生：我国现有的土地所有制具有城乡二元分割特点。宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

    现有土地制度下，土地在农村和城市、农业和工业、商业及住宅之间的配置，通过地方政府而不是市场来完成。城镇化过程不可避免地涉及农村土地转化为城镇住宅、工业及商业用地。现行模式，意味着政府垄断土地一级市场，从农村征地，之后土地通过“招拍挂”出让，然后对失地农民进行非市场化补偿。

    现行土地制度对效率和公平的阻碍，首先是建设用地在城市和农村之间的配置不平衡。以城市化率每年上升1%的速度预计，2020年我国城镇化率达到60%左右，城镇人口约8.5亿，比2012年底增加1.4亿，需要更多的城市基础设施和住房。即使按照人均100平米的低标准为新增城镇人口提供工矿用地（2010年城市人均用地已达到142平米），2020年城镇用地总量也将突破11万平方公里，与国土资源部土地利用总体规划中10.65万平方公里的控制目标存在缺口。城市工业用地转化为住宅用地的困难更加剧了房地产用地的不足，不断推高城市地价。与此同时，在农民工进城后，却存在大量农村建设用地闲置和浪费，体现为农村人口在减少，但农村建设用地的数量反而在增加。

    农业部门效率低下。根据中科院发布的《2012年中国现代化》报告，2008年世界高收入国家人均农业劳动力人口创造的农业增加值是3.5万美元，而中国仅为1584美元。中国江苏和上海的农业劳动生产率最高，也不及高收入国家的10%。我国农业劳动生产率偏低，与土地分割、小块运作、人均耕作面积小有很大关系。

    土地财政问题突出。2012年，地方政府获取2.89万亿的土地转让金收入，相当于地方财政的47%。城市经营性土地由地方政府垄断供应，带来三个问题：地方政府追求高收益，导致高地价，是房价持续、快速上升的原因之一；土地财政推动了地方政府投资冲动，既影响整体的投资效率，也加大了经济的顺周期特征，增加波动性；土地财政导致地方政府债务扩张，带来金融风险。根据审计署2010年的审计报告，很多城市有一半到三分之二的城市建设资金来自于土地出让收入，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还。

    农民没有充分享受到土地转让和升值的权益。随着城市土地价格的飙升，城市土地与农村土地之间的“剪刀差”越来越大。现有的《土地管理法》规定，农村集体土地的征地补偿标准最高不得超过所占耕地前3年平均产值的30倍。2011年征地补偿约为103元/平，而土地出让均价约为943元/平，这意味着农民在土地收益中所获得的比例不到11%。农民利益没得到有效保障，不仅影响社会稳定，而且抑制农村居民财产性收入增长和转移到城镇居住的能力，不利于农民工市民化和城镇化。

    如何建立城乡统一的建设用地市场

    《21世纪》：《决定》明确提出，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这意味着，农村集体建设用地的市场化将迈出重要一步。那么，如何迈好这一步？

    张晓山：建立城乡统一的建设用地市场，落实农村集体经营性建设用地的各项权利，需要进一步协调中央政府与地方政府之间的利益关系，解决深层次的矛盾和问题，并需要尽快修订相应的法律法规和出台相关的政策措施。

    《决定》中提出，要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”。而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。那么，《决定》的提法也就意味着对现有法律法规的突破，所以需要尽快修改相应的法律法规和出台相关的政策措施。

    彭文生：三中全会提到的“建立城乡统一的建设用地市场”，我们的理解是允许农村集体建设用地直接入市。具体而言就是，在规划和用途管制下，允许农村集体经营性建设土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。在此基础上，土地租赁、转让、抵押的二级市场也将得到完善。同时，随着农村集体建设用地直接入市，政府征地范围将相应收缩，非公益性用地的划拨供应也将逐步减少直至取消。本质上，土地供应将从单一的政府征地转让转变为包含农村集体土地流转的双轨制供应。

    巴曙松：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这等同于扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。

    对于农村集体所有“经营性用地”，提出“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意义上的市场化还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。各地的试点方案中，针对这个限制的解释通常是把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。

    此外，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。

    在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。

    《21世纪》：《决定》还提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。土地增值收益的分配涉及中央与地方、政府与农民、城市与乡村等多方面的关系，如何建立合理的分配机制？

    巴曙松：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这意味着在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重，如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式，转向参考土地市场市价补偿，那么将会显著提高农民的收益。

    张晓山：土地增值收益的分配需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。

    首先，现在地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”、“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取；允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时征收地产税或物业税，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。

    其次，城郊农民的土地具有区位优势，他们的土地被征收或集体土地进入市场，这部分农民应该得到土地增值收益的合理合法的份额，但不是全部。因为增值收益并不是这部分农民本身劳动创造的，而是地理位置优越形成的。政府应通过税收的形式调节收入分配，使一部分土地增值收益用于广大农区的基础设施建设和社会事业的发展，让那些为全国提供粮食安全、但土地没有开发价值的广大农区也能得到发展。

    而且，要进一步完善农村基层治理机制，使农民获取的土地增值收益的使用能公开透明，防止村干部贪污挪用， 损害农民的切身利益。落实《决定》的政策举措，村集体就有可能获取一部分土地改变用途后可观的增值收益。要建立和健全普通农民对村干部行使权力的有效制衡机制，建立农民能享有知情权、参与权和监督权的组织架构，确保普通农民的权益不受损害。 

    要确立“规划高于所有制”的观念，实行土地用途管制。在符合规划和用途管制前提下，通过全面综合的配套政策措施，具体落实《决定》中关于农村土地制度变革的各项战略举措，协调地方政府与农民之间的利益关系，让农民分享土地的增值收益，最终建立一个政府、企业和农民合作共赢的机制，让土地出让金在农民那里不再是一次性的、短期内变现后的挥霍，在政府那里不再是一次透支几十年的收益，而是保持逐年有稳定增长的收益，让农民能够得到可持续发展的资源回报，政府获得可持续的财政收入。这样的城镇化进程才是以人为本的可持续发展的进程。

    农业用地的确权与流转

    《21世纪》：除了建设用地的市场化，《决定》就农业用地的确权与流转也提出了一系列改革措施。在此基础上，土地改革才能有效推进和落实。对此，您有何预期？

    巴曙松：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这意味着农村土地在所有权不变和农地农用的条件下，可以更加市场化地经营和流转，以实现规模化和农业现代化，特别是突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。这是一种认知理念上的跃升。

    对于耕地，既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变，同时也坚持“农地农用”的基本原则未变，改变的重点集中在耕地经营的方式上，改变的方向是实现农业的规模种植和现代农业。

    彭文生：“确权”是土地流转的基础，其进度将决定农地流转的进展。农地确权的意义可归纳为以下两点：一是明晰产权，将土地和相关权利人长期固化，最大程度地保护农民的利益；二是奠定了农地流转和建立城乡统一的建设用地市场的基础。

    对于三中全会之后推进和落实土地改革的路线图，我们的预期是：

    短期内，2014年将出台《农村集体土地征收补偿条例》，征地按市价补偿农民，并将被征地农民纳入社保体系。同时，农村建设用地和农用地确权加速推进并在全国铺开。农用地承包经营权流转加快，更多地方将试点农村集体建设用地流转。

    中期来讲，预计2015年全国农村集体建设用地确权完成，2016年农用地承包经营权确权基本完成。在确权完成后，预计全国性的农村集体经营性建设用地流转方案将出台，与之伴随的是缩减政府征地范围。

    长期来讲，农村集体经营性建设用地流转将得到全面推进，对集体非经营性建设用地流转扩大试点。在这个过程中，全国各地农村土地交易市场将逐渐活跃。

    改革带来新的土地红利

    《21世纪》：土地改革对经济影响深远，牵一发而动全身。任何一项改革都不是一蹴而就的，土地改革也将稳步推进。那么，新一轮土地改革的开启将对经济发展产生怎样的影响？

    彭文生：首先，新一轮土地改革的开启将改善土地资源配置，提高经济效率。农村土地确权、增加土地流转、建立城乡统一的建设用地市场等改革，有利于土地产权明晰和配置的市场化。而土地配置的市场化将会提高经济效率。一方面， 提高农业经营规模和生产效率。另一方面，改变土地在三次产业中的配置方式。未来土地改革的一个可能结果，是农业建设用地市场化，因此城镇土地在工业和商业及住宅之间的配置将改变，可能导致工业用地价格上升，而住宅用地价格下跌，促进工业用地的集约化，提高土地利用效率。

    其次，缩小城乡收入分配差距，提高消费率，尤其是促进农村消费升级。城镇化过程中大量农村土地转化为城镇建设用地，但这一过程中地方政府、工商企业和开发商获得了绝大部分土地收益，农民的土地产权并没有得到有效保障。这是导致我国城乡收入差距不断拉大的重要原因之一。土地改革的相关举措，有利于提高农民在土地收益中的分配比例，提高农民的财产性收入，扭转当前不断扩大的城乡收入差距，促进农村居民的消费。

    再次，土地改革可能导致房地产泡沫破裂。这其中存在两个机制。其一，如果法律允许农村建设用地入市，则目前城镇大量存在的小产权房将可能以极低的代价获得商品房产权，从而大量增加了城镇商品房的供给。其二，建立统一的城乡建设用地市场，引入多元化的城镇建设用地的供应主体，将打破地方政府对城镇土地供应的垄断，增加土地市场的竞争性，抑制土地价格上涨，从而抑制房价上涨。

    土地制度的变革，既打破土地供应的垄断性，又降低储蓄率，结合其他结构型改革措施（包括财税改革，消除金融压抑，以及“单独二胎”政策等都有利于提高消费率，降低储蓄率，从而降低住房的投资性需求），将加快过去十多年累积的房地产泡沫的破裂。这是我们需要关注的风险，是过去累积的过度扩张后必须付出的代价。推进土地制度和其他结构改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。

    最后，消除土地财政在宏观调控中的顺周期特征。现有土地财政体制下，土地财政相关的收入和支出取决于卖地的数量，而卖地的量和价是顺经济周期的，因此土地财政具有很强的顺周期特征，降低了财政和货币政策逆周期操作的效率。

    土地改革的市场化取向，将打破土地财政的基础。一方面，农村居民在土地出让收入中占比上升。另一方面，地方政府投资无法再依赖于卖地收入。虽然土地交易本身仍然保持其顺周期特征，但土地收入主要归私人部门而非地方政府；由于私人部门储蓄率远高于政府，土地收益中相当部分被私人储蓄起来（土地财政下主要用于政府投资），因此对总需求的顺周期作用减弱。

    同时，由于地方政府财政与土地交易的关系减弱，土地供应指标（俗称地根）才能与货币供应（俗称银根）一样，真正作为一个宏观调控手段，发挥逆周期的调控作用。土地财政体制下，地方政府的土地供应行为基本上追求收入最大化，在经济高涨时积极卖地，而在经济低谷则囤积土地。只有地方政府的财政行为与土地交易和土地价格不再直接相关的时候，利用土地指标（地根）调控经济的措施才能真正奏效。

    巴曙松：农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，也有助于提升土地使用的经济效率。从增量角度评估，中国的建设用地占比仍偏低，而集体建设用地的流转则为未来的增量土地开发提供的空间。如能有效完成农村土地流转，将农村集体建设用地转为建设用地，将对缓解北京、上海等发达省市的供地紧张局面有重大意义。

    集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构，表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。在工业化和城市化的中后期阶段，大城市或中心城市通常会成为工业的总部经济中心和生产性服务业中心，占地面积较大的工厂则逐步外迁，导致城市中心工业用地比重逐步下降。相反，随着大城市或中心城市成为金融、会计、咨询等现代生产性服务业中心，服务业就业人口逐步增加，进而带来住宅用地、商业用地以及教育文化、生活配置等基础设施用地的增加。城市的增长动力发生转换，单位建设用地的产出增加将主要来自于服务业，而且单位商业用地产出通常会数倍于工业用地。

    尽管集体建设用地流转部分缓解城市土地指标紧张的约束，但未来中国土地城镇化的总体趋势仍然是从数量扩张过渡到效率扩张。普遍的看法是中国的城镇化进程主要是土地面积的扩张，人口扩张速度相对较慢，这导致土地使用效率的偏低。因此，在这种情况下，在未来一段很长的时间内，中国土地城镇化的核心问题将从数量扩张过渡到效率扩张。

    围绕土地增值收益分配的改革则可能为农民工带来一定程度的财产性收入，从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。一个普遍的看法认为转移人口市民化的最大障碍在于成本无法负担，但事实并非总是如此。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前来看，农民的财产为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。此外，若能按照三中全会所指引的方向，在土地增值收益的分配环节，适度提高耕地占用、宅基地流转的增值收益分配比例，那么农村转移人口市民化问题的成本压力就没有想象的那么大。

    耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件，下一阶段，中国农业生产经营方式的转变将成为新的亮点。在改革政策的推动中，按照2011年的流转面积和流转增速简单匡算，中国将于2020年前实现耕地“全流转”。