现有产能退出政策仍待完善

　　范保群 周燕 赵昌文 李志能

　　产能退出政策、法律是社会主义市场经济体制的重要组成部分。经过几十年的发展,我国已经出台了不少有关企业退出的政策和法律。

　　这些政策措施对控制产能过剩起到了积极作用,但也存在一些问题。仍需要将不同类型的产能过剩细化治理,以形成防范和化解产能过剩的长效机制。

　　旨在淘汰落后产能及兼并重组

　　1994年至今,我国经济主要经历了两次较大幅度的周期性波动,一次是1999年的亚洲金融危机,一次是2008年的全球金融危机。相对应,我国工业领域也出现了四次较明显的“产能过剩”。

　　第一次产能过剩出现在1998年亚洲金融危机前后,纺织、家电等轻工产业领域出现了较明显的产能过剩状况。针对这次周期性产能过剩,中央政府要求纺织业大规模“压锭”,开启了淘汰落后产能政策之“先河”。 1998年——1999年,我国纺织业共压缩淘汰906万锭,占全国棉纺总生产能力的1/4。在此基础上,原国家经贸委进一步提出了淘汰落后生产能力、工艺和产品,制止低水平重复建设、加快结构调整步伐,促进生产能力、工艺和产品升级换代的政策方向,发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》、《工商投资领域制止重复建设目录》,涉及17个行业201项内容,要求严禁对目录中行业低水平重复建设严重及生产能力过剩的项目投资。

　　第二次和第三次产能过剩分别发生在2003年——2004年和2006年前后,主要表现为在经济处于繁荣和过热的条件下,工业品出厂价格大幅下滑和企业效益大幅回落。针对部分领域(主要是高耗能的钢铁、水泥、电解铝等)快速发展出现的产能过剩,国家政策上把淘汰落后产能作为推进结构调整的重要措施之一。代表性行政法规是国发【2006】11号文《国务院关于加快落实淘汰落后产能工作的通知》和相应的产业政策。例如,2006年,发改委等八部委发布的 《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》要求:2007年前重点淘汰200立方米及以下高炉、20吨及以下转炉和电炉的落后能力;2010年前淘汰300立方米及以下高炉等其他落后能力。

　　第四次产能过剩发生在全球金融危机之后。为应对国际金融危机冲击,政府加大了直接干预经济的力度,以大规模经济刺激计划、直接支配资源和行政方式推动经济增长,导致了多行业大规模集中投资、超常规扩张。这一时期的产能过剩,既属于“周期性过剩”,又属于“结构性过剩”和“体制性过剩”。这一阶段,钢铁、水泥、石化、家电等传统产业,以及部分战略性新兴产业(如光伏)都存在较为严重的产能过剩。对此,政府高密度出台了一系列进一步淘汰落后产能的行政法规和部门规章政策。代表性政策是国发【2009】38号文《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》,要求对钢铁、水泥等高耗能、高污染产业“坚决控制总量”,对多晶硅、风电设备等新兴产业“集中有效资源,防止投资过热和重复建设”,要严控新项目,将优化存量和抑制增量相结合,控制投资过热行业的产能过剩。此外,围绕着国发【2009】38号文,还形成了一系列部门和地方规章,如工信部联【2009】591号文、工信部联原【2009】575号文、工信部联原【2011】177号文、财建【2011】180号文、银发【2009】386号文、国土资发【2009】139号文等。

　　此外,也有一些行政法规和部门规章致力于鼓励企业兼并重组和解决企业关闭破产涉及的人员安置等问题。

　　例如,2013年,工信部、发改委等部委联合发布了 《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》,要求 “以汽车、钢铁、水泥、船舶、电解铝、稀土、电子信息、医药等行业为重点,推进企业兼并重组”,从而 “提高资源配置效率,调整优化产业结构”,对钢铁、水泥、电解铝等产能过剩行业,鼓励跨地区、跨所有制的兼并重组,从而提高产业集中度,淘汰落后产能,实现产能合理布局。再如,围绕着国经贸企改【2002】859号文《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》,形成了一批政策,着力于中央企业分离社会职能、国有大中型企业主辅分离、厂办大集体改革等。

　　财政部也通过专项资金对经济欠发达地区淘汰落后产能工作、尾矿库闭库治理、关闭小企业等给予引导支持。2001年——2010年,中央财政累计拨付地方关闭小企业专项资金共计32亿元,完成关闭纺织、煤炭、化工、冶金、建材、制糖、火电等小企业累计34万户,安置职工536万余人。

　　需建立长效机制

　　我国现有的产能退出政策在控制新增产能、淘汰落后产能、鼓励企业兼并重组、推动企业关闭破产等方面发挥了积极作用,但仍存在过多偏重于行政手段、政策短期效果明显而中长期效果较差、淘汰落后产能政策执行较好而控制新增产能政策执行较差、政策还有待完善等问题。

　　首先,有关淘汰落后产能、防止低水平重复建设、抑制新增产能的政策不少而且规定具体,但地方政府“保护”仍较普遍,总体手段上也仍偏重于行政方式。

　　由于我国市场经济体制尚不健全,在一些方面、一定阶段政府发挥较多的作用是可以理解的。但是,产能过剩背后存在地方政府“保护”较普遍的现象,地方政府往往通过差别化方式(土地、税收、优惠电价等)维持或延缓“落后产能”淘汰,通过维持一定程度的落后生产能力稳定GDP总额和财税收入。而且,政策中也往往把技术标准、设备规格、企业规模等方面的指标,作为直接控制、干预投资和淘汰落后产能的依据。地方政府保护和较强的行政干预行为容易扭曲市场机制传导和调节的功能,使市场机制不能及时有效地引导产能过剩向供需平衡的回归,出现“越治理越过剩”、“低端高端都过剩”、“许多行业严重过剩”、“有些行业绝对过剩”的趋势和现象。

　　建议进一步规范地方政府的“保护”行为,特别是规范地方政府通过土地、税收、优惠电价等方式违规保护企业维持落后产能的行为,加大执法和清理清查力度。通过避免地方政府“保护”行为,来加强市场在企业退出中发挥的“倒逼”机制作用,实现经济的自我优化调整。

　　其次,现有治理产能过剩的政策,多为短期性、应急性政策,缺乏长期性、长效性。需要对“周期性产能过剩”、“结构性产能过剩”和“体制性产能过剩”采取不同的政策手段,需要分级、分业、分类治理,加强产业进入和退出机制与政策实施监管,建立防范和化解产能过剩的长效机制。

　　针对“周期性产能过剩”,应主要依靠宏观调控政策和市场机制的有效配合,通过调控总供求关系进行调节。而对于“结构性产能过剩”,需要通过引导产业结构与需求结构协调升级进行调节;对于“体制性产能过剩”,需要通过深化体制机制改革,积极完善政策环境,实现资源的有效配置和利用。同时,不同行业产能过剩的形成原因虽然有共性,但也会有具体不同的原因,行业的战略重要性也不同,所以,一定要分业施策,治理产能过剩。

　　再次,产业进入和退出机制仍然存在诸多有待完善之处。引导企业“退出”的政策,还主要集中于国有企业分离社会职能和关闭小企业等方面,覆盖面较窄。

　　产业进入和退出机制不完善主要表现在两方面。一方面,有关行业安全标准、排放污染控制、资源能源消耗等方面的管制要求还存在着缺失、简单、陈旧等问题。例如,淘汰一些行业落后产能仍只能 “一刀切”地使用规模指标。并且,产业准入标准执行力度不统一,择机执法,忽高忽低(过剩严重时,刻意拔高标准;产能不足时,放松监管标准)。另一方面,缺乏产业退出机制,造成当市场条件发生不利变动后,虽然价格和利润已下降到无利可图,落后企业及产能仍难以退出而不得不继续经营。

　　建议在产业准入标准政策执行上主要通过法律手段实现环保排放安全等功能性监管要求。在产业退出上通过分级分类政策建立和完善“产能过剩”产业、企业的退出援助制度,整合“关小基金”、“淘汰落后产能基金”等相关财政支出,设立统一的企业退出扶助基金:对于部分绝对 “产能过剩”行业需要淘汰的产能建立鼓励性退出机制,通过退出扶助基金中适当安排专项资金等手段加速淘汰。对于高耗能、高污染的落后产能,采取刚性淘汰原则,严格、坚决执法。对于政策目标需要鼓励退出的企业(如确需国家调控的严重过剩产业,或者因其他经济社会原因需要政策性关停的企业),通过退出扶助基金对退出企业的特殊遗留问题(如工资拖欠、困难就业人员的培训再就业和社保等)给予政策兜底和政策性补偿。

　　(作者单位:国务院发展研究中心企业研究所;许召元亦为本文写作提供了大量基础资料)