拥堵费 治堵还是“添堵”

　　本期嘉宾：

　　毛寿龙　中国人民大学公共政策研究院执行副院长

　　郁鸿胜　上海社科院城市化发展研究中心主任

　　蔡建明　中投顾问交通行业研究员

　　陈 睿　正略钧策管理咨询公司副总裁

　　编者按：

　　交通拥堵之症久治不愈。近日，一则短短的消息迅速聚拢公众目光：北京环保局“清洁空气行动计划”要求，市交通委和环保局牵头研究制定征收“交通拥堵费”政策。这一举措引发了全国其他城市群众对于所在城市可能“效仿”的担忧。那么，收取拥堵费是否合理？拥堵费又能否治愈城市“拥堵顽疾”？是否会沦为“敛财”的又一手段，在“路堵”之上再添“心堵”？

　　话题一

　　征收条件是否成熟

　　收取拥堵费并不能有效地解决交通拥堵问题。就目前情况看，国内一方面存在诸多技术、公平问题；另一方面对已有私家车的人员而言，拥堵费的作用并不大

　　事实上，北京并不是国内第一个试图尝试收取“拥堵费”的城市。上海、深圳、成都、杭州、南京等城市都曾经释放出收取拥堵费的信息，试探公众的反应。但是最终都停滞在“讨论”阶段。那么，在您看来，收取拥堵费是否合理？目前征收拥堵费的时机是否成熟，存在哪些挑战？您预期北京开征的可能性大吗？其他城市是否会有效仿可能？

　　毛寿龙：目前开征“拥堵费”仍然面临诸多挑战，比如技术难度、民意问题。更重要的是，如果很多细节问题没有提前解决，后期会产生更多麻烦，比如路段归属权、“拥堵费”使用权等问题都要明确清楚。与此同时，国家一边大量生产汽车、鼓励买车，一边又设拥堵费、限制交通，这中间也存在很多矛盾。

　　目前，北京开征拥堵费的预期时间还难以判断，但应该会等待一个机会窗口，比如某天雾霾极度严重，或者是交通堵塞程度使整个城市工作秩序“瘫痪”等。而对于这个“收钱”的机会，其他城市或许也不会放过，因此仿效的可能性较大。

　　郁鸿胜：收取“拥堵费”的方式并非是新鲜事物，国外不少国家早已在实行，所以“拥堵费”的收取应该不会存在技术上的难题。不过，单纯依靠收费、限制车辆进入的方式是一种简单的行政管理方式。作为一个大都市来说，治堵需要更高层次的管理方式。

　　蔡建明：国内一线重点城市交通拥堵无疑成为一个突出问题，治堵成为城市交通的一个关键议题。但个人认为，收取拥堵费并不能有效地解决交通拥堵问题。就目前情况看，国内一方面存在诸多技术、公平问题；另一方面对已有私家车的人员而言，拥堵费的作用并不大。

　　从政府的表态上看，拥堵费的推出似乎如箭在弦。北京如今收的可能性很大，至于上海等城市是不是会效仿，这个必须看当地政府的决策。

　　陈睿：就目前情况来看，国家确实需要运用一些手段来控制一线城市的拥堵现象，而且庞大的车流量也会造成环境污染等危害老百姓生活的问题。所以我的观点是，收总比不收好。我们可以将交通拥堵费看作一个调节经济的杠杆。

　　当然，对于征收拥堵费，依旧存在一些问题，比如如何征收，征收的过程中是否能保证绝对公平？从民意上来说，老百姓显然会更为关注这方面的问题。

　　至于其他城市是否效仿？我个人认为，交通拥堵费治标不治本，它可以作为治理交通拥堵的一个过渡环节，但是显然不是最终环节。

　　话题二

　　以何种方式“收费”

　　收取到的拥堵费应该专款专用，用于市政交通改善中去。至于收费区市民则可以选择不收或少收拥堵费

　　拥堵费实际上是一个舶来品。在国外，征收拥堵费的形式和标准各有不同。收费的控制模式可分为两种：区域控制模式，指在固定的时段，对进入控制区域的车辆收费；道路断面控制模式，即以经常拥堵的快速路、主干路为控制对象，收费路段可不受区域限制，每隔2到3公里设一个检测站点，按次收费。那么，在您看来，哪种方式比较适合中国现状？具体该如何操作（收多少合适，谁来收，这些钱用到什么地方）？而对于在收费区域内的市民又该如何“补偿”？　　

　　毛寿龙：如何收取、使用、监管这笔拥堵费仍是个问题。最有可能的方式是交通部门提交方案，市政府作出决策，经过听证后落实方案。如果这一措施起作用，可能在个别地方做微调后继续实施。对于这笔费用，无论是交通拥堵费还是排污费，或者未来可能产生的其他费用都会以交通拥堵费的名义列一个税种，然后上交国家财政，由国家财政统一管理划拨。而怎么征税，征多少税，就看你提供多少公共服务，公共财政的核心意义就在这儿。

　　蔡建明：收取拥堵费的目的主要是为了解决城市交通拥堵，限制部分私家车出行。收取的对象主要是私家车，具体的收取额则应该根据交通拥堵状况和具体的时间进行阶段划分。至于在收取方式上，电子收取是一个可行的方式。而收取到的拥堵费应该专款专用，用于市政交通改善中去。至于收费区市民则可以选择不收或少收拥堵费。

　　陈睿：前面的问题中我提出，交通拥堵费的征收，不会彻底的改变一线城市交通拥堵的状况。怎么解决交通拥堵？城市规划是主要手段。交通设施的完善一直是国家政策强调的，那么在城市规划中，我们可以关注道路规划。

　　除此之外，引导市民错峰出行也是一个有效的手段，这个需要当地的单位企业配合，将上下班时间尽量错开半小时，这对于交通拥堵的治理也是很有效的手段。

　　至于该怎么收，收多少？这个必须根据实际情况进行调查，最后确定收费数额。当然，更重要的是，收取的拥堵费必须做到透明化，公正化，尽管这个实施起来有一定难度，但是很有必要。因为只有将这些费用切实地用到城市交通建设上，才能够让市民们“心甘情愿”地缴纳拥堵费。

　　话题三

　　拥堵费能否有效治堵

　　收取拥堵费虽然是能够在提高用车成本的同时，解决交通拥堵的市场化方式，但在一定程度上也是一个懒政行为，收费并不能成为“万能药”

　　与此同时，公众对于征收拥堵费治堵的效果也存在疑问。公开资料显示，以英国伦敦为例，尽管伦敦2003年刚开始收取拥堵费时车流量减少了15%至20%，但如今车流量已基本恢复到原来水平，拥堵照旧，甚至形成“越收越堵”的窘况。因此，也有网民调侃称，如果征收后没有效果，那前期收的费用是不是就要退还“主人”。那么，我们是否还要重蹈这样的覆辙？在您来看，拥堵费在中国实行能否达到很好的效果？收费能否成为“万能药”？　　

　　毛寿龙：当今世界，收“拥堵费”还只是“小众”行为，目前仅有伦敦和新加坡等少数城市在实行。国外收取拥堵费的区域往往是交通拥堵的中心区域，但在全市普遍拥堵的北京收取拥堵费恐怕就无济于事了。具体来说，如果城市全部区域都收费，并且价格并不是特别高昂的话，那显然没有效果，仅仅是政府多了一笔收入而已。而在某路段进行收费，对于这一路段肯定会有一定调节效果，但车辆便会流向其他路段，造成更大的拥堵情况。

　　事实上，从伦敦的实行情况可以窥见一二。伦敦在刚开始征收拥堵费时，车流量的确明显减少，但近期来看，效果正在消退。

　　对于收取拥堵费的另一目的——防治尾气污染，让石油企业提高油品的质量可能是更直接的方式。

　　郁鸿胜：用收取“拥堵费”的方式来治堵显然是治标不治本的，这仅仅在某区域或某时段控制了车流量，但交通拥堵的问题并没有彻底解决。此外，这在方便了过路车辆通行的同时，却让收费区内居民的出行成为一个难题，增加的成本如何解决。

　　更重要的是，拥堵费是否有治堵的效果还不好说。举例来说，如果你是在拥堵地段上班、生活等，“交费”成为必然选择，那么这区域的拥堵状态也就难以改变。

　　蔡建明：为了治理交通拥堵，中国出台了各种各样的措施，但整体效果并不合理。而此时出台拥堵费，不但有必要对以前实施的措施进行一个有效的评估，同时也要思考拥堵的根本原因。不能一说加强管理、治理问题，就想收费，反而会让市民对此产生负面心理。

　　交通拥堵的根治在于市政交通规划、城市功能定位。当然用车成本低成为城市车流量大的一个背后原因。收取拥堵费虽然是能够在提高用车成本的同时，解决交通拥堵的市场化方式，但在一定程度上也是一个懒政行为，收费并不能成为“万能药”。

　　陈睿：可以肯定地说，征收交通拥堵费并不能彻底地解决交通拥堵的现象。

　　国外的例子也说明了这个问题，但是国家为什么要征收这些费用？我们必须从交通拥堵的背后根本原因上去找答案。中国交通拥堵的现象背后，是经济高速发展与硬件设施不匹配的现实。交通设施硬件的提升，才是解决交通拥堵的最好方式。但是国家财政的补贴显然不能很好的彻底的解决这些问题。

　　拥堵费的征收，在提高出车成本的同时，也是对交通设施资金的补贴。前提是，征收的所有费用，必须合理的运用到交通设施建设上。所以说，交通拥堵费的征收，是一个权益之计。而且它的合理实施，必须靠监管力度的保证，才得以实施。

　　话题四

　　如何发展公共交通

　　健全公众参与、专家咨询、独立第三方测评等社会监督评价机制，完善行业、企业投诉处理工作机制

　　在业内人士看来，公共交通系统的完善将改变拥堵的情况。但现实是，北京的公共交通高度依赖财政补贴。2011年，北京市公交财政补贴的总额已达150亿元左右，其中用于公交公司的补贴超过110亿元，用于地铁的补贴超过40亿元。2012年，财政补贴则达到170亿元，比上年增加了20亿元。那么，这种靠财政补贴的方式来发展公共交通的模式如何持续？

　　拥堵费是否能够成为一种补充？但如何监管征收的拥堵费落实到实处则成为一大难点。数据显示，伦敦用于拥堵费行政管理的支出上升到1.6亿英镑，而用于巴士和交通流量改进的资金不足1000万英镑。　　

　　毛寿龙：对于北京低廉的公共交通价格问题，我认为合理的地铁票价应该是能够使所有的交通资源得到最合理的使用。尽管交通票价低廉能够使就业半径扩大，经济活跃度增加，但也产生了许多“无效交通”，有的人仅花费几块钱就来回坐车溜达。与此同时，公共交通设施、公车私用现象都有待于进一步解决。

　　陈睿：北京等城市需要借鉴世界成熟商务区的做法，未来的北京可以通过大力发展公共交通事业缓解日益严重的交通拥堵状况，可以在商务区进行的合理的交通布局，错开拥堵车辆。扩大公共汽车线网覆盖率，提高有效公交。

　　与此同时，国家相关机关更需要为公共交通发展提供法制保障。健全公众参与、专家咨询、独立第三方测评等社会监督评价机制，完善行业、企业投诉处理工作机制。

　　除此之外，还要加强对城市公共客运市场的统一监管，维护公共交通市场秩序。更需要强化社会监督体系，完善受理乘客投诉机制。交通方面的应急机制也应该不断完善，很多时候，因为车祸或意外事故，会导致交通拥堵时间过长，给城市交通增加了负担。

　　话题五

　　治堵还有何良方

　　政府方面应该反思，靠提价、收费，是不可能解决这些民生问题。更多的是需要道路、交通设施等硬件升级，才能够有效地解决交通拥堵问题

　　截至2012年底，全国机动车保有量已达2.4亿辆，18个大中城市汽车保有量超过百万。随着机动车数量的迅速增加，如何缓解城市交通拥堵已经成为大城市必须面对的迫切问题。从分区域“限行”到全路段“限号”、从摇号式“限牌”到高收费“限停”，再到限外地车进城……全国各地“限招”频出，但效果总是不佳。除了“限行”、“限牌”、收费之外，还有什么招数可以缓解城市“拥堵之殇”？　　

　　毛寿龙：北京的交通管制刚开始先是根据尾号限行，然后是摇号限购，停车费涨价等种种措施，以后全世界用过的限制措施估计都会用到。从这些用过的手段的评估结果来看，只有停车费涨价真正减少了交通流量，但也只是短期改善，过段时间又恢复到原来的交通状态。

　　值得一提的是，不少经济学家认为，一个城市繁荣与否和拥堵程度是有关系的。如果一个城市交通很畅通，这说明这个城市肯定不繁荣，投资回报率也就很低。

　　交通拥堵之症并没有“良药”可以治愈。从经济学角度来看，任何一个城市，哪怕是拥堵，都是自然而然形成的，所以想通过人为设计来改变城市的拥堵状况是不太可能的。市场自己会有适应调节的能力，有时候政府过度干预的话，或许会产生更多的问题。政府还不如花时间去做一些真正需要办的事，比如维护交通秩序，让一些违反违规的行为得到及时遏制等。

　　郁鸿胜：收费是一种手段，但或许不是“最好的选择”。在我看来，最关键的是要解决城市规划和道路设计存在的缺陷，同时还需花精力和财力大力发展公共交通，降低市民对私家车的依赖度。

　　与此同时，某些路段的拥挤并不是规划建设问题造成的，而是乱停车、乱开车等现象造成的，因此还需要整顿城市交通管理。

　　蔡建明：治理交通拥堵不能用“限”的思维，而要用“疏”的思维。城市交通拥堵根本在于城市集聚了大量的社会功能和资源，同时城市交通的规划也有待改善。因此各种“限行”、“限牌”、“交通拥堵费”只能治标不治本。公共交通本身就具备一定的公益性，适当的政府补贴是必须的。

　　陈睿：单靠收费是不可能解决拥堵问题。据我了解，北京方面也在不断完善交通网的布局。已经开展多年调研的三环、四环路快速公交通勤环线，今年开始建设。这对于舒缓交通压力会有一定的作用。与此同时，京开高速、京藏高速将推广京通路模式，这对于开通城市快速路的放射线公交通勤走廊将有很大的作用。

　　当然，提高牌照价格、摇号限购确实在一定程度上控制了车量，但是并没有切实解决交通拥堵的问题，反而衍生了其他负面影响——倒卖车牌、炒车牌的现象。所以，政府方面应该反思，靠提价、收费，是不可能解决这些民生问题。更多的是需要道路、交通设施等硬件升级，才能够有效地解决交通拥堵问题。

　　【他山之石】

　　新加坡

　　新加坡在1975年就建立了拥堵费收费系统，并在上个世纪末逐步发展成电子收费系统。而收取拥堵费的区域从起初的中心区域在1990年延伸到通往城市的所有高速公路。

　　任意车辆进入这一区域就增加了这一区域的拥堵，因此，旨在缓解城区交通压力的拥堵费是对所有车辆征收。

　　伦敦

　　伦敦的拥堵费政策从2003年开始实施，伦敦在市中心确定了拥堵收费区，凡在周一至周五早晨7点到晚上6点进入这一区域的大部分汽车都需要缴纳拥堵费。但有一些类型的车辆在注册登记后可以享受免费政策，例如二氧化碳排放量在75g/Km并且符合欧V排放标准的车辆、纯电动车以及一些混合动力车。

　　米兰

　　米兰的类似政策则叫作“排污费”，从2008年起米兰市政府根据欧洲污染标准向机动车征收费用，以达到减少市中心的雾霾。

　　这一政策将根据汽车的污染物排放量按照五个等级征收，但同样对于混合动力车、纯电动车以及CNG和LPG燃料车不征收排污费。