加快推进保障性安居工程建设

　　李志明
　　提供方式以租赁方式提供
　　保障性住房以售卖方式提供以危旧房改造方式解决群众住房问题具体形式廉租住房公共租赁住房经济适用住房限价商品住房城市棚户区改造国有工矿区、林区、林场、垦区、煤矿棚户区改造
　　韩阳阳制表
　　保障性安居工程是“十二五”时期对中低收入困难家庭住房需求进行“托底”的重要标志性工程,不仅有利于保障和改善民生,而且有利于优化投资结构、扩大消费需求、带动相关产业发展,具有重大的战略意义。
　　保障性安居工程包括哪些形式
　　根据保障对象和提供方式的不同,我国目前保障性住房主要可以分为三类(见表)。
　　具体而言,廉租住房由政府投资,以低租金出租给城镇人均建筑面积13平方米以下的低收入家庭 (经济发达的城市面积标准略高)。公共租赁住房则实行政府主导、社会参与,以略低于市场价格出租,主要解决城镇中等偏下收入家庭、新就业职工、外来务工人员等“夹心层”的阶段性住房困难。这将成为今后保障性住房的“主力军”,在住房保障中的比例将大幅提升。经济适用住房由政府组织、社会投资建设,按照保本微利原则出售给符合条件的家庭。购房人拥有有限产权,购房满一定年限可上市出售,政府优先回购。限价商品房则面向符合条件的中等偏下收入家庭销售。在土地招标出让时限定套型结构、销售价位。城市棚户区改造是指政府对规划区内集中连片的棚户区进行改造,实行政府投入和引入商业开发相结合,将符合条件的居民纳入租赁房、经济适用房等保障性住房的保障范畴;其他居民采用安置、回迁、货币补偿等方式改善其住房条件。国有工矿区、林区、林场、垦区、煤矿棚户区改造也是由政府和企业统一进行规划和组织建设,改造过程中,采取政府适当支持,企业和个人合理负担的办法,改善职工群众的住房困难条件。
　　保障性安居工程建设应该警惕的五个问题
　　2011—2015年间,我国将新建保障房和棚户区改造3600万套,使保障性住房的覆盖率从目前的7%—8%提高到20%以上,基本解决城镇低收入家庭的住房困难,改善部分中等偏下收入家庭的住房条件。可以说,我国保障性安居工程建设时间紧、任务重,耗资巨大且管理复杂,各级政府面临着许多实际困难,容易陷入各种理念及实践误区。对此,我们应当警醒警惕,提前谋划应对。
　　(1)由于各类保障性住房主要面向中低收入阶层,地方政府不但很难获得经济上的收益,而且还得投入大量的财政资金。因此,为节省各类土地使用费用、降低成本,各地方政府往往倾向于选择城市边远地区大规模集中建设各类保障房。这样一来,既容易增加居住保障房的中低收入家庭的交通成本和出行困难,又容易造成贫困集聚并导致保障性住房社区被“标签化”和“污名化”。
　　(2)当前,中国的保障房建设面临着追赶进度和资金投入的双重压力,很容易出现“只建住房、不建社区,只建住房、不建配套,先建住房、缓建配套”的现象,给居住在保障房社区里的中低收入家庭正常生活造成极大困难,也容易为将来保障性住房社区衰败埋下隐患,非常值得城市决策者警惕。
　　(3)当前,各地方政府对于保障性安居工程建设着力点和关注点主要集中在如何规划、如何建设,按时完成保障性住房建设任务指标,相关的资金筹集、组织实施也都是围绕着这一中心主题,对于保障房社区建成之后该如何管理则关注不多,缺乏事先谋划。
　　(4)在政策设计上,公共租赁房以略低于市场价格出租,解决城镇“夹心层”的阶段性住房困难。这部分“夹心层”家庭要么是家庭人均年收入高于上年度市区城镇居民人均可支配收入的38%、低于60%,符合经济适用房申购条件却又买不起经济适用房的低收入住房困难家庭;要么是家庭人均年收入高于上年度市区城镇居民人均可支配收入的60%,不符合经济适用房申购条件但又买不起商品房的中低收入住房困难家庭。在实践中,各地对于“略低于市场价格”一般都界定为市场价格的70%以上,标准明显过高,无法起到保障作用。
　　(5)当前,中国不少老工业基地和林区、垦区、矿区在进行包括棚户区改造的城市改造过程中,往往大拆大建,看轻本地工业及历史文化遗产的份量。大部分城市在老城区改造后,已经看不到原来的城市特征,千城一面,城市中心地带的居民也以外来高收入阶层为主,本地居民在城市发展过程中被边缘化了。
　　加快推进保障性安居工程的五点建议
　　针对保障性安居工程建设可能出现的上述问题,我们应当研究对策加以应对。在这里,笔者提出几点建议:
　　(1)保障性住房应以分散建设为主,尽可能与普通居民住宅区混合布局,并保证在房屋质量上与一般商品性住房没有差别,且较均匀地分布在社区中。这是避免贫困集聚和群体间广泛的社会隔离的有效办法。
　　(2)保障性住房从一开始就应着眼于建设功能完整的社区,考虑社区现时及长远发展需要,而不是只作为住房或者中低收入者聚集区来建。具体而言,一方面,要求我们在新建、改建各种保障房社区时,公共基础设施及生活配套设施等必须与主体房屋建设工程同时规划设计、同时施工建设、同时建成使用,其公共配套设施水平至少不应低于城市的平均水平;另一方面,要充分利用城市现有基础设施,让居住在保障性住房社区的群体也能够享受方便的公共交通、医疗卫生机构、教育机构、文化体育娱乐设施等基础配套设施。
　　(3)在保障性住房管理方面,首先要保证分配公平,这是保障性安居工程的生命线。具体而言,必须从准入标准、审核程序、动态管理、退出执行等方面制定一整套制度,实行保障房源、分配过程、分配结果三公开,接受人大代表、政协委员、新闻媒体和人民群众全过程监督,避免暗箱操作。此外,做好保障性住房物业管理,这是保障性安居社区可持续发展的重要保证。建议成立公有住房管理中心,代表政府行使对保障性住房的管理。该中心除应吸收社区服务、物业管理等相关领域专业人士加入外,还应吸纳民政、税务、法律、金融等专业人才以及社区居民,甚至可以考虑将居委会的部分职能也纳入,以应付保障性住房物业管理全过程中遇到的诸如物业费收取难、收缴率低、管理缺位等各种各样的问题。
　　(4)国际上,一般认为家庭的住房支出(租金或按揭月供,加上其他住房支出)不得超过每月总收入的30%,否则就是过度负担。中国的公共租赁房在确定租金标准时,应参考这个上限,使得公共租赁房租金与市场价格适当拉开差距,否则就谈不上“保障性”,也无法切实解决“夹心层”住房困难家庭的阶段性困难。
　　(5)在进行棚户区改造时并不需要完全大拆大建,在改造的同时要保护城市历史,保护城市水源,维护原居民的社会网络和亲情关系。在进行棚户区改造时,应该本着拆迁和改造相结合,应有当地居民的积极参与,并保留一部分原住民,既便于改善中低收入家庭生活条件,又能保持原有的城市历史、文化和民俗脉络。
　　(作者为国家行政学院社会和文化教研部博士)