黄小虎征地制度改革要与税改同步

　　本报记者 线丽阳 北京报道

　　“要改革现行征地制度，必须考虑如何解决地方政府的财政问题。应在归并、减少相关税种的前提下，对不管是国有的还是集团的建设用地开征土地财产税，让地方政府的财政能够维持下去。”在接受中国房地产报专访时，中国土地学会副理事长黄小虎认为，土地财政和土地金融的持续发展，使地方政府财务中蕴藏的金融风险日益突出。

　　在关于土地改革的探讨进行20多年之后，我国由于政府垄断征地、被征地农民补偿款较低等因素引发的社会矛盾依然相当严重。接下来，征地制度改革必须要同步进行。

　　中国房地产报：当前征地制度面临的主要问题是什么？

　　黄小虎：现行征地制度最大的问题主要有两个。一是征地补偿标准低，实际上就是按照农地价格来补偿。农民被征地后，生活成本会高很多，依照农地价格补偿很难维持他们长远的生计。理论上说农民可以再就业，但实际上农民的文化水平、技能水平偏低，就业会很困难。

　　这个补偿标准受到被征地农民的强烈抵制，实际上已经行不通了。一些发达地区的实际补偿已经很高了，但没有规范，谁闹谁就可能补偿多。还是要改革制度，加强规范才好。

　　第二，我们的土地制度还规定各项建设必须使用国有土地，这句话反过来说就是集体的建设用地不允许进入市场。就是说农民只能等着国家征地以后，才能被城市化。农民不能运用自己的土地资产进入市场来实现保值增值的功能，农民的土地财产权不能够通过市场交易得到实现，这就意味着不可以通过自己的努力改变自己的经济地位，我们常说这是对农民权利的一种剥夺。这个问题是与全体农民之间的矛盾。

　　中国房地产报：说到问题，就需要进行改革。您认为，当前中国征地制度改革面临的最大阻碍是什么？

　　黄小虎：政府经营土地。政府既管地，又卖地，既是裁判员，又是运动员。要改革现行征地制度，就不能回避这个问题，如果不碰它，征地制度就改不动。

　　当然，政府也有难处，我们的土地有40%是基础性、公益性的用地，这块是净投入；大约30%是工业用地，工业用地基本上是低价地，还要采取种种措施来招商引资，这一块也是赔钱的；另外30%的经营性用地，通过招拍挂的方式来取得收入，用于资金平衡。

　　在东部发达地区，因为经济机会比较多，投资很快就有收益，在一段时期内可以达到平衡。但在中西部地区，由于相对来说比较落后，很多钱投下去没有太多企业进来，企业进来后收益也不好，税收也很少，所以资金很难平衡。假如再允许集体建设用地进入市场，那政府可卖的地就少了，资金窟窿怎么补？建设怎么搞？这是很现实的问题，因此征地制度的改革迟迟没有迈出步子来。

　　中国房地产报：实际上地方政府对土地的依赖非但没有减少，反而逐渐在加强。

　　黄小虎：对，这样就出来一个新的东西：土地金融。就是拿着土地去抵押、去贷款。

　　现在清理地方债，大多数属于土地金融。债务到期还不上怎么办？银行借新还旧。借新钱就要抵押新的土地，那就还要征农民的地，这样就形成一个恶性循环：不断征地，不断卖地，然后不断抵押。

　　中国房地产报：地方债里面土地融资占比多少？

　　黄小虎：所谓正规的地方债，现在全国还在少数地方搞试点，数量很少。地方债主要还是土地金融形成的，现在逐渐到了还款高峰期，问题就出来了。现在中央紧急进行地方债务审计，就是想把这个问题搞清楚。

　　中国房地产报：基于地方政府这样的财务背景，下一步土地制度改革具体应该怎样实施呢？

　　黄小虎：要改革土地制度，必须要让城市的建设资金有一个新的渠道，来让地方政府的财政维持下去。现在我们主要是在增量土地上做文章，今后应该在存量土地上做文章。第一，对不管是国有的还是集体的建设用地开征土地财产税，土地财产税国外已有成熟的经验，他们的做法我们可以借鉴。当然，征收财产税要把我们现有的税收进行调整、归并和梳理，然后对存量土地征税。

　　第二，关于农村的集体用地，我们承认这块地还是农民的。要确保农民的土地权益得到保障。由于改造后农民土地的投资环境发生变化，地价升值，因此改造资金农民要承担一些，农民集体可以用自有资金，也可以吸收社会资金。在新的机制下，城市发展所需资金，主要来自社会，而不是政府的投入。

　　这样一来，政府的角色也发生变化了，不卖地就不是运动员了，政府的职能完全是裁判员，主要发挥管理、监督、指导和协调的作用。这时候政府还要不要征地，还是要征，但是只限于基础性的、公益性的建设用地，而且征地的补偿标准不能按照农地标准来补偿，应该按照土地改变用途后的市场价来与农民商量。征地补偿费超过一定额度的，可以发行土地债券。农民如果不接受，那就应该征收所得税。按市场价补偿，农民所得属于财产收入。政府对居民收入征税，天经地义。