强化规划管控 提高节约集约用地水平

　　应以产业结构调整和发展方式转变为核心，以规划管控为实施关键，确保节约集约用地建设水平显著提高

　　本报记者 童彤

　　6月17日，国土资源部和广东省政府召开“推进节约集约用地示范省建设”会议并对外透露，《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》(下称《方案》)已于日前获国土资源部批复。《方案》根据国家统一部署，结合广东实际，旨在进一步深入推进国土资源部和广东省政府合作共建节约集约用地示范省建设，创新体制机制，全面提升节约集约用地水平，继续发挥先行先试作用。

　　接受中国经济时报记者采访的专家认为，《方案》作为广东以往推进节约集约用地政策的延续，将继续对广东进一步探索土地管理制度创新，提高土地资源保障能力发挥重要作用。对全国而言，《方案》将重点对同样存在亟须推进节约集约用地建设的东南沿海地区提供示范和借鉴。

　　确保节约集约用地政策得以延续

　　“实际上，广东早前实施的‘三旧’改造政策为《方案》的出台提供了重要基础，其取得成效也确保了节约集约用地政策得以延续。”国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室副主任黄征学6月19日接受中国经济时报记者采访时表示，所谓“三旧”改造，就是广东特有的对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”普遍存在低效、粗放的用地现象实施改造，以激活土地再次利用，进一步提升土地集约化利用水平。

　　自2008年国土资源部与广东省签署合作协议共建广东节约集约用地试点示范省以来，广东坚持创新土地管理体制机制，扎实推进“三旧”改造，大力推进低效用地再开发，创新耕地保护与开发补充工作机制，完善节约集约用地考核评价体系，推动节约集约用地水平显著提高。

　　政策实施五年来，“三旧”改造已取得一定成效。统计显示，广东全省共完成“三旧”用地改造15.1万亩，节约用地6.8万亩，实现节地率45%;累计处置闲置土地2067宗，盘活用地面积超过12万亩。单位建设用地二、三产业增加值由2008年的每平方公里1.88亿元，提高到2012年的每平方公里2.86亿元，增幅为52%。

　　国土资源部部长姜大明6月17日表示，广东以“三旧”改造为重点的节约集约用地示范省建设已取得显著进展，积累了重要经验，初步形成了节约集约用地特别是城镇低效用地再开发的政策体系。他强调，节约集约用地是我国基本国情和现代化发展的必然选择，是破解土地资源瓶颈制约、实现全面协调可持续发展的必由之路。

　　黄征学告诉本报记者，广东乃至整个东南沿海地区都有着一定特殊性，即集体建设用地较多。由于历史原因，广东等地乡镇企业大量上马，在出现大规模倒闭潮后，以工业类别及厂房形式为主的低效用地模式极为普遍。他认为，从“三旧”改造成效看，节约集约用地建设模式和经验值得推广和坚持，因此，《方案》也肩负着对完善低效用地再开发政策体系的重任。

　　据了解，《方案》也明确将继续创新“三旧”改造实施模式，着力完善规划管控、市场配置、权利保护、收益分配等配套管理政策。

　　产业调整是核心 规划管控是关键

　　为贯彻创新节约集约用地体制机制，不断拓宽耕地保护严、建设占地少、用地效率高的科学发展道路，《方案》确定了耕地数量质量保护全面加强、节约集约用地水平显著提高、国土空间开发格局不断优化、制度机制建设取得重要进展等四项总体目标。目标年为2020年，主要政策适用期为2013年—2017年。

　　其中，在节约集约用地水平显著提高方面，《方案》明确了相关量化指标：与2010年相比，单位地区生产总值建设用地量到2015年降低 30%，到 2020年降低55%;单位建设用地二、三产业增加值到2015年提高55%，到2020年提高一倍，节约集约用地水平居全国前列。

　　“广东提出的目标是结合广东实际的。作为先发展地区，广东早期发展占用了大量高质量的耕地，提出加强耕地保护的针对性很强。”黄征学强调，在提升节约集约用地建设水平方面，应该以产业结构调整和发展方式转变为核心，以规划管控为实施关键，确保节约集约用地建设水平显著提高。

　　黄征学认为，广东亟须尽快完成产业结构调整和升级转型，这也与土地的高效利用密切相关。他表示，通过产业转型升级，能够提高单位用地上的附加值产出和利用率;此外，在“三旧”改造中，将工业用地改为商业用地，继而将单位用地附加值大幅提升的同时，还可促进第三产业快速发展。

　　在制度机制方面，黄征学表示，在广东已经形成一定节约集约用地机制制度的基础上，应该继续强化规划管控的关键作用。

　　“在改革开放过程中，一度出现建设用地迅速增长的局面，国家也曾严格限制和控制集体建设用地的增加。但一直以来，规划的作用往往难以发挥，容易衍生一哄而上、大规模建设的现象。”黄征学说，强调规划管控和城市发展及城市功能定位密切相关，必须通过机制制度建设，确保规划管控的作用发挥。

　　此外，《方案》在提出国土空间开发格局不断优化的同时，还明确要求生产、生活、生态空间协调统一，以保障经济社会全面协调可持续发展。

　　在黄征学看来，广东特别是珠三角地区的建设用地占比较大，相对压缩了生态空间，使得珠三角地区的生态环境不断恶化，因此，提出生态与生产和生活空间协调统一对生态用地保障和环境改善至关重要。