舒立观察牵农地一发 动城镇化全身

在坚守法治原则和管住规划的前提下，让土地要素在城乡之间流动，

是新型城镇化战略的支点

有关土地的消息总是格外惹人关切。日前，河南、湖北、四川等地相继发生农民因土地被征占而不幸身亡的事件，引起中央领导关注并作出批示。5月13日，国土资源部下发紧急通知，要求各地防止违法违规征地。另一方面，广东、重庆等地正在积极尝试承包地、集体林地抵押和宅基地等集体建设用地进入市场。好消息与坏消息均在昭示农地改革的迫切性和重要性。

新一届中央政府组成以来，城镇化成为推进改革、稳定增长的重中之重。城镇化涉及土地、户籍、公共服务等一系列制度调整，当务之急便是改革现行土地产权制度。

中国迄今依然实行城乡同地不同权的产权制度。国有建设用地可市场化交易，而集体土地却不能进入市场；农民集体土地，要改变用途，即使符合规划，也必须经过国家征收。这一制度产生了严重的消极后果：承包地、宅基地既不能抵押，也不能自主买卖，农民进城后难有稳定预期，抑制了内需增长；城镇化、工业化造成土地增值收益，农民分享甚少，群体性事件彼伏此起；土地作为生产要素，不能自由流通，严重抑制了土地使用效率。

在此制度背景下，许多地方的城镇化实质是“要地不要人”，对此，决策者也深知其弊，并力图纠偏。李克强总理在不同场合，多次强调新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。这是清醒的认识，也是正确的判断。关键在于把这种认识和判断，变成推进城镇化健康发展的宏观政策，并力求落实。

作为现代化的核心内容，城镇化是大战略，政策要点甚多，但当前尤为紧迫且可起“牵一发动全身”之效的举措首推土地产权改革。

在坚守法治原则和管住规划的前提下，让土地要素在城乡之间流动，是新型城镇化战略的支点。具体而言，就是要加快征地制度改革，推进土地产权统一登记发证，赋予农民完整的土地财产权利，推动集体建设用地进入市场，实现城乡同地同权。

首先，要尽快启动延搁已久的征地制度改革。近十年前，中央政府就明确提出，要尽快出台征地制度改革方案，缩小征地范围，提高征地补偿标准，让农民分享土地增值收益。但是，由于这项改革涉及中央和地方关系，涉及财税和金融体制，阻力甚大，迄今仍无实质性进展。

新一届中央政府履新后，应综合研判，果断决策，抓住这个改革突破口，在适当平衡中央和地方利益，兼顾国家、集体利益和农民权益的基础上，依中共十七届三中全会的要求，宣布农民对承包地拥有永久性使用权，并赋予其抵押和出让的权利，在土地问题上还权于民，奠定中国社会长期稳定的基础。

其次，着眼于城乡土地同权同价，允许集体建设用地进入市场。中共十七届三中全会已明确，要建立城乡统一的建设用地市场。有关部门应该在总结广东、成都、北京等地“农地入市”试验的经验教训，允许集体建设用地合法用于工业、服务业、保障房建设等。

可以想象，如果这些集体建设用地能够自由进入建设用地市场，必将为中国城镇化、工业化提供更加广阔的空间；如果允许农民以土地入股、联营等方式参与工业项目建设，在完善乡村公共治理的基础上，必将更好地保障农民的土地权益，减少政府与农民的冲突，更加容易实现社会稳定与和谐；允许集体建设用地进入市场，也缩小了征地范围，有助于提高存量建设用地的使用效率。

以农民为主体的“农地入市”，农民能够自主参与议价，一方面可以让土地收益更多进入农民的腰包，为其更好更快融入城市提供资本，从而缩小日益严重的贫富差距，弥合可能的社会断裂；另一方面则抬高地方政府的用地成本，倒逼其转向土地集约使用，通过提升城市管理、公共服务、产业升级，开辟新的财源，从而摆脱土地财政依赖，使中国的城镇化走向良性发展。

其三，要尽快修改法律，实现城乡土地的统一登记。

新一届全国人大常委会已明确，年内将审议修改《土地管理法》。这一法律修订案历时三年，其间一直伴随激烈争论。2012年12月底，该修订案草案提交全国人大常委会审议，因限于技术性修改，被退回重新修改。我们认为，《土地管理法》应该是“大修”，应该把近年来各地土地制度改革的成果写入法律，并以法律明确征地制度改革的基本框架。

目前，中央政府已明确，五年内实现农地承包权的确权登记发证；同时，要尽快完成宅基地登记确权发证。国务院机构改革方案也已明确，要尽快实现不动产统一登记。这是市场经济的产权基础设施建设，必须强化总体设计，力求超越部门利益，加快推进，为土地要素的城乡流动奠定法治基础。