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舒立观察牵农地一发 动城镇化全身

发布时间:2013-5-27 8:54:00 来源:腾讯财经 function ContentSize(size) {document.getElementById('MyContent').style.fontSize=size+'px';} 【字体:
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在坚守法治原则和管住规划的前提下,让土地要素在城乡之间流动,

是新型城镇化战略的支点

有关土地的消息总是格外惹人关切。日前,河南、湖北、四川等地相继发生农民因土地被征占而不幸身亡的事件,引起中央领导关注并作出批示。5月13日,国土资源部下发紧急通知,要求各地防止违法违规征地。另一方面,广东、重庆等地正在积极尝试承包地、集体林地抵押和宅基地等集体建设用地进入市场。好消息与坏消息均在昭示农地改革的迫切性和重要性。

新一届中央政府组成以来,城镇化成为推进改革、稳定增长的重中之重。城镇化涉及土地、户籍、公共服务等一系列制度调整,当务之急便是改革现行土地产权制度。

中国迄今依然实行城乡同地不同权的产权制度。国有建设用地可市场化交易,而集体土地却不能进入市场;农民集体土地,要改变用途,即使符合规划,也必须经过国家征收。这一制度产生了严重的消极后果:承包地、宅基地既不能抵押,也不能自主买卖,农民进城后难有稳定预期,抑制了内需增长;城镇化、工业化造成土地增值收益,农民分享甚少,群体性事件彼伏此起;土地作为生产要素,不能自由流通,严重抑制了土地使用效率。

在此制度背景下,许多地方的城镇化实质是“要地不要人”,对此,决策者也深知其弊,并力图纠偏。李克强总理在不同场合,多次强调新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。这是清醒的认识,也是正确的判断。关键在于把这种认识和判断,变成推进城镇化健康发展的宏观政策,并力求落实。

作为现代化的核心内容,城镇化是大战略,政策要点甚多,但当前尤为紧迫且可起“牵一发动全身”之效的举措首推土地产权改革。

在坚守法治原则和管住规划的前提下,让土地要素在城乡之间流动,是新型城镇化战略的支点。具体而言,就是要加快征地制度改革,推进土地产权统一登记发证,赋予农民完整的土地财产权利,推动集体建设用地进入市场,实现城乡同地同权。

首先,要尽快启动延搁已久的征地制度改革。近十年前,中央政府就明确提出,要尽快出台征地制度改革方案,缩小征地范围,提高征地补偿标准,让农民分享土地增值收益。但是,由于这项改革涉及中央和地方关系,涉及财税和金融体制,阻力甚大,迄今仍无实质性进展。

新一届中央政府履新后,应综合研判,果断决策,抓住这个改革突破口,在适当平衡中央和地方利益,兼顾国家、集体利益和农民权益的基础上,依中共十七届三中全会的要求,宣布农民对承包地拥有永久性使用权,并赋予其抵押和出让的权利,在土地问题上还权于民,奠定中国社会长期稳定的基础。

其次,着眼于城乡土地同权同价,允许集体建设用地进入市场。中共十七届三中全会已明确,要建立城乡统一的建设用地市场。有关部门应该在总结广东、成都、北京等地“农地入市”试验的经验教训,允许集体建设用地合法用于工业、服务业、保障房建设等。

可以想象,如果这些集体建设用地能够自由进入建设用地市场,必将为中国城镇化、工业化提供更加广阔的空间;如果允许农民以土地入股、联营等方式参与工业项目建设,在完善乡村公共治理的基础上,必将更好地保障农民的土地权益,减少政府与农民的冲突,更加容易实现社会稳定与和谐;允许集体建设用地进入市场,也缩小了征地范围,有助于提高存量建设用地的使用效率。

以农民为主体的“农地入市”,农民能够自主参与议价,一方面可以让土地收益更多进入农民的腰包,为其更好更快融入城市提供资本,从而缩小日益严重的贫富差距,弥合可能的社会断裂;另一方面则抬高地方政府的用地成本,倒逼其转向土地集约使用,通过提升城市管理、公共服务、产业升级,开辟新的财源,从而摆脱土地财政依赖,使中国的城镇化走向良性发展。

其三,要尽快修改法律,实现城乡土地的统一登记。

新一届全国人大常委会已明确,年内将审议修改《土地管理法》。这一法律修订案历时三年,其间一直伴随激烈争论。2012年12月底,该修订案草案提交全国人大常委会审议,因限于技术性修改,被退回重新修改。我们认为,《土地管理法》应该是“大修”,应该把近年来各地土地制度改革的成果写入法律,并以法律明确征地制度改革的基本框架。

目前,中央政府已明确,五年内实现农地承包权的确权登记发证;同时,要尽快完成宅基地登记确权发证。国务院机构改革方案也已明确,要尽快实现不动产统一登记。这是市场经济的产权基础设施建设,必须强化总体设计,力求超越部门利益,加快推进,为土地要素的城乡流动奠定法治基础。


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