高培勇加速实施“全口径预算管理”

作为国务院近日部署的2013年深化经济体制改革重点工作之一，下气力推动建立“公开透明规范完整”的预算体制，已经被提上议事日程。接下来，应当是采取实质行动，将其付诸实施的时候了。

问题是，相对于其他方面的政府管理体制，预算体制所具有的一个特殊品质或突出特点，就在于其最具“综合性”———它的运行范围，能够覆盖所有政府职能、所有政府部门和所有政府活动领域。对于这一既十分复杂又牵动全局的改革领域，我们的探索并非始于今日。其间所经历或遭遇的种种艰辛和困难，一再启示我们，预算体制改革只能也必须着眼于“治本”———针对长期存在于我国政府预算管理体系中的体制性“顽疾”，做釜底抽薪式的大手术。

仔细品味一下“公开透明规范完整”这八个字的深刻内涵，就会发现，它的基本着眼点，无疑是对预算体制做适应社会主义市场经济的变革。站在社会主义市场经济的立场上，仔细考量一下预算体制所牵涉的各方面因素，又会发现，“公开透明”也好，“规范完整”也罢，其基本的前提，就在于政府预算管理的“全口径”———把所有的政府收支纳入管理视野，将全部的政府收支关进制度笼子。换言之，“公开透明规范完整”的预算体制是以“全口径”管理的政府预算为基础并同其紧密捆绑在一起的。

然而，这正是我们由来已久的心腹之痛。

在我国现行的预算体制格局下，并行着四类虽性质完全相同但管理规范程度差别颇大的政府预算：一般收支预算，亦称公共财政预算，这类收支，有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用，故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”，其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排，故而充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；至于国有资本经营预算，一方面进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平，另一方面，即便上交的部分，也在国有企业内部封闭运行，故而至多可算作打了较大折扣的“备案”性审议。

按照2013年的预算数字计算，在包括上述所有四类预算收支的盘子中，一般收支预算所占比重仅为65%上下。其余三类收支预算所占比重数字加总，高居35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径”预算管理视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，较之上个世纪末实行“费改税”之前的水平，虽有所改善，但距离当初设定的目标，还有相当长的一段路要走。

正是由于上述预算管理规范程度上的差异，本属于同一性质的各种政府收支的运作才会“政出多门”。也正是由于各级人民代表大会未能实现对全部政府收支的“全口径”控制，我国的政府收支，无论规模和结构，时至今日，才会仍无一个完整统一的统计口径。

也正是出于上述原因，对于我国宏观税负水平的判定，至今仍无一个相对清晰且为人们所能接受的标准。毋庸赘述，建立在这样基础上的政府预算体制，当然谈不到 “公开透明”，更谈不到“规范完整”。

进一步看，立法层面的现行预算体制格局之所以是这个样子，又同行政层面的现实财政管理格局的“非全口径”直接相关。

以政府收支作为行为标准审视一下我国各级政府部门的活动格局会发现，相当多的政府部门，都有从企业、居民那里直接取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是讲，不仅财政部门从事财政分配活动，其他政府部门也在或多或少地从事财政分配活动。这种格局，既打乱了政府收支活动的行为规范，也成为诱发政府部门各种腐败行为的直接因素。而且，更为重要的是，它在事实上已经演化为实现政府收支全口径预算管理的基础性障碍。只要财政部门对于政府收支的管理尚处于“非全口径”状态，各种政府收支的运作便难免“政出多门”，各级人民代表大会对于政府收支的“全口径”控制便缺乏相应的基础，也自然难上轨道。

就常识而言，政府部门之间是有职能分工的。之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系，不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道———以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴钱的多少作为取舍标准，进而，本应以追求公共利益为宗旨的政府行为异化为以利润最大化为动机的企业行为。因而，由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下，以规范的行为履行它的职能。可以说，掌管全部政府收支，是财政部门的天职所在。所以，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。

说到这里，做出如下的结论可能是适当的：

建立“公开透明规范完整”的政府预算体制，可以也应当从其基础环节———实行“全口径预算管理”做起。

实行“全口径预算管理”改革的最终目标，可以也应当锁定为，实现作为立法机构的各级人民代表大会对同级政府所有政府性收支行为的立法控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。也就是说，所有政府收支都应当取得立法机构的授权。只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。这是“全口径预算管理”最重要的意义。

再进一步，鉴于“全口径预算管理”可以区分为立法和行政两个层面，两个层面的“全口径预算管理”互为依托、彼此关联，并且，行政层面的“全口径预算管理”又系立法层面“全口径预算管理”的基础，建立“公开透明规范完整”的政府预算体制，可以也应当从行政层面的“全口径预算管理”———让财政部门统揽政府收支管理权做起。

由行政层面的“全口径预算管理”到立法层面的“全口径预算管理”，再到“公开透明规范完整”的预算体制的建立，可能是我国政府预算体制改革的必由之路。

(作者系中国社科院学部委员、中国社科院财经战略研究院院长)