雷玉茜PPP模式创新突破城镇化建设融资难题

赛迪方略 县域经济研究中心主任 雷玉茜

随着新型城镇化建设的深入进行，不断增长的基础设施建设需求和地方政府捉襟见肘的财政收入之间的矛盾日益凸显，如何突破新型城镇化建设的融资难题是当前地方政府关注的重点。PPP模式（Public—Private—Partnership）即“公私合营”，是指政府与私人组织之间为了项目合作而形成的一种伙伴关系，引入社会资本参与基础设施和公共服务建设，是减轻政府财政负担和提高城镇化建设质量的有效手段。

我国新型城镇化建设面临融资难题

目前，我国正处于城镇化快速发展时期，城镇化建设领域的资金需求巨大。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的要求，到2020年我国城镇化率将从2013年的53.7%提高到60%，将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由城镇人口增加带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗卫生、养老等公共服务领域的投资需求约为42万亿元。

过去依靠财政和土地融资的方式难以为继，新型城镇化建设融资难题突显。地方政府搭建融资平台筹集资金，其资金的主要来源是财政收入、土地出让收入和银行信用贷款。然而，随着全国经济增速转入常态，地方财政收入的增速也将发生变化；国家对房地产市场持续调控的作用下，土地出让收入也面临着较大的压力；地方政府性债务的不断增加，使得国家对融资平台的信贷政策全面收紧。目前，这种依赖财政、土地和政府举债的融资方式弊端已显现，难以持续支撑新一轮的城镇化建设。

推进PPP模式解决新型城镇化建设融资难题

PPP模式将社会资本引入城镇化建设，能够减少政府债务风险，提高公共产品供应效率。PPP有广义和狭义之分，广义PPP包括BOT、BOO、PFI等多种模式，狭义PPP更加强调全过程的公私部门合作，目前国家和地方政府大力推进的主要是狭义的PPP。对比PPP和BOT，PPP中私人组织从项目最初期的论证开始参与，而BOT从项目招标才开始参与，这样更有利于降低项目风险，形成相互协调共同分担的运行机制。在城镇化建设领域引入PPP，政府能快速提升融资能力和降低政府债务风险，企业能更有效率地提供公共产品和服务。根据英国经验，采取PPP能够有效节省17%的政府资金；智利政府通过引进PPP提高了基础设施现代化程度，并将充足的资金投入到社会发展计划。

目前，PPP模式在我国已经开展试点应用，但常态化普及还存在问题。2014年4月，李克强总理主持的国务院常务会议上决定首批80个基础设施建设项目引入社会资本，财政部也正式成立了PPP工作领导小组，天津、浙江、重庆等地方政府积极推进PPP的落实。同时，我国已经在多个领域开展PPP试点应用，如武广高铁、北京地铁4号线、国家体育馆“鸟巢”等项目。PPP虽然已经开展试点应用，但推广执行还存在较大难度。一方面是我国缺乏PPP推广所要具备的政策环境，包括清晰健全的法律规章、强有力的政府监管、完善的市场机制和企业信用体系。另一方面是专业机构和人才不足，PPP处于起步阶段，对于政府和投资者尚属新事物，具有PPP实践经验的机构和人才更为缺乏。

如何应用PPP模式解决新型城镇化的融资问题

首先是规范PPP模式的操作流程和运行机制。在国家法律法规对PPP尚未完善的背景下，地方政府要通过政策规范PPP的操作流程，明确界定政府与企业的责任和风险，设立项目设计、融资、建设、运营、管理和维护等各个阶段的执行标准，形成政府和企业风险共担、利益共享的工作机制。

其次是加强PPP模式项目风险管控和执行监管。PPP项目运作周期长，需要跨越几届政府的执政时间，为保障PPP项目的连续性和合规性，需要搭建项目风险管控和执行监管体制。设立专业管理部门对PPP项目各运营阶段实施不同的监管举措。

最后是加强PPP模式应用人才培养。鼓励PPP专业服务机构发展，引进PPP所需的法律、金融、财务等方面的专业人才，并加强对地方政府部门的相关知识培训和实际案例考察。

（此文仅代表作者本人观点，仅供内部参考）