欧债危机对中国地方债务管理的启迪

目前，中国的地方政府债务问题愈演愈烈，今年全国两会上，国家审计署副署长董大胜估计，各级政府总债务规模在15万亿~18万亿。各地的地方债务总余额呈现上升的趋势，同时受今年宏观经济的影响，地方的财政收入却不乐观，某些地方不得不“借新债还旧债”、“借钱发公务员工资”，导致其地方债务余额越来越高，地方债务违约风险激增，甚至个别地区公共投资项目拿地方财政作担保、个别政府官员坦言“城投债”只支付利息不偿还本金，其窘境基本可以用“财政悬崖”来形容。种种事实敲响了中国地方债务的警钟！从欧洲希腊、葡萄牙、爱尔兰等公共债务危机的国家债务管理问题上看，一个国家、区域政府的公共财政问题如果没有得到有效的控制，其唯一演变结果将是地方政府的破产。中国目前的地方债务危机，从经济管理思维、目前的区域经济指标上观察，和欧洲的债务国家的特征越来越相似，同时资本市场的流动性不足问题，进一步加大了政府债务违约的风险，这不得不引起我们经济工作者的高度警惕。

欧债危机的经济特点

就欧洲希腊、爱尔兰、葡萄牙等出现公共债务危机的国家而言，其背后有着深刻的国家公共财政的社会、经济成因、隐忧，2008年后的宏观经济呈现恶化的发展趋势，欧洲上述政府负债余额持续增加，负债总额占GDP比率持续上升，与此同时经济增长速度持续在低位徘徊，其中一个关键问题是负债率的持续攀升和增长率之间的差额日渐扩大。以葡萄牙2010年公共经济为例，全年新增债务138.644亿欧元，约合当年葡萄牙GDP 8.3%，同样其债务余额折合当年GDP的85.9%，当年其全年GDP增长1.4%，其年度经济增长和负债增长的差额是6.9%（即8.3%-1.4%）。其中在经济增长率和税收有关，而负债和偿还利息成正比，体现在公共财政问题上，两者的差距实际上反映了公共预算管理的管理质量水平。也就是说，当一个区域经济的公共债务规模和其宏观经济出现背离的时候，其政府出现公共经济危机的概率将大幅上升。

凡是公共经济出问题的国家有几个共同的经济特征，在经济理论方面，决策者的一个普遍过错是：过度相信凯恩斯主义的刺激经济效果，认为在短期内可以获得足够的财政收入现金流，而忽视了区域宏观经济的极限边界问题，如爱尔兰的经济复兴计划就是最好的注脚。其次，所有出问题的欧洲国家，其公共经济都没有建立相应的经济模型，其决策者对于《计量经济学》的认识相对比较淡薄，没有定量分析的概念。第三公共经济违约风险方面，都没有设立或者没有严格执行相应的“止损点”、“阈值”等风险防范措施，整个公共经济制度抗风险能力很羸弱。在静态的经济指标方面，其资产负债率超过了其极限的负债水平。其次其宏观经济状况普遍不乐观，导致其公共经济的财政收入现金流出现枯竭。第三，其债务余额每年出现递增问题。第四国家全年的公共经济的盈余少于必须负债支付的金额，导致流动性出现问题。第五，借新债还借债。第六政府存在客观的投资冲动。在动态指标方面，出现债务危机的国家的财政收入相对于每年的“负债利息和到期偿付债务之和”，显得严重不足，如希腊的旅游业在08年经济危机之后，公共经济受到较大影响。其次在新的融资成本方面出现大幅提升的问题，如希腊的短期国债的收益率达到了9.3%，大大加剧了其融资困难，并提前引爆了债务危机。第三，新增的投资对于整个税收的效用偏低，大量的投资导致了大量的负债，受到区域宏观经济资源最大边界的制约，却没有办法在短期内产生足够的财政盈余，因此不得不宣布政府公共经济破产。这一点爱尔兰的风力发电项目投资就是教训。

中国地方债现状

就中国当前地方政府的《公共经济学》而言，政府的支出、收入两者的不均衡关系导致了地方债务发生，很多地方于欧债危机前兆有相似之处。地方债务的违约的问题，则是债务动态管理的问题，即我们的举债投资不能够产生足够的投资收益，来偿还到期的债务及其利息。一般地方政府的财政收入主要来自税收和卖地收入。税收是一个长期的经济资源禀赋整合的结果，其各地的税源受到了当地的经济条件、人口自然增长率、宏观经济周期等因素的制约，短期内激增的可能性很小。而卖地收入则不然、短期内可以增加政府收入，但是其结果会导致地方房价的上涨，在经济不景气情况下，土地出让拍卖往往出现流标的问题。从某个角度而言，地方政府债务违约的问题，其关键就是“地方政府对于宏观经济周期波动条件下的税收、卖地、投资三者内在的制衡关系作出了错误的研判”。

客观的说，目前我们的地方债务实际上是多个综合原因造成的，首先是不科学的官员经济政绩激励导向。我们对于官员的政绩的考核建立在一种“非科学的公共预算管理基础上” （投资越多，政绩越大，升官越快），导致官员们有一种基于政绩动机的、潜在的、盲目的负债投资冲动。同时在政府预算赤字方面做“小动作”：模糊政府债务的数量、提前增收下一年度的税收、非法增加额外的收费项目、不履行到期的政府投资合同支付义务、延迟支付本年度应该支付的支出等等，在经济制度领域，我们没有树立“基于法定时间序列”的“平衡预算、良性发展、合理负债、风险可控”的公共经济管理“科学绩效价值观”。其次政府官员的短期任期制度，促使官员往往对于短期利益更加看重，而忽视了“跨越政府官员任期”的潜在经济风险。我们目前对于官员的经济绩效考核，往往忽视了长期的区域战略利益，而仅仅关注短期内的、由于举债投资造成的、存在潜在偿付危机的“政绩”。因此我们现在很多地方看到了政府官员投资的冲动，曹妃甸、鄂尔多斯等地方的投资造成了烂尾楼的结果。第三、我们的地方债务危机和官员的经济知识素养有关系。凡是出现地方政府债务违约的，非经济、金融专业毕业的官员，其潜意识中对于举债投资的融资成本和风险管理意识淡薄，这也成为我们地方债务管理的一个巨大风险敞口。第四，尽管我们有《中华人民共和国预算法》、《国发（2010）19号》等法律、规章文件约束地方债务管理，但是实际的管理效用并不乐观。其中关键在于：地方人大对于地方政府的经济绩效监督力度偏弱，对地方政府官员的经济违纪惩戒力度偏轻（没有引进降职措施），对于各个潜在的公共经济债务风险敞口没有进行“细分化的应对”。