李扬监管影子银行不要简单粗暴

□中国社会科学院副院长 李扬

全球金融危机以来，影子银行体系突然跃出水面，并成为国内外金融界关注的焦点。其原因主要有三点：融资规模庞大，杠杆率高，形式多样、易变且不透明。由于这些原因，金融界顺理成章地将金融危机的爆发和近年来货币政策日渐失效归咎于影子银行体系，加强监管的利剑于是很自然地直接指向它们。

而人们在研究影子银行的过程中，逐渐认识到影子银行体系是应筹资者和投资者们的多样化需求而产生，并依托现代信息业而发展的。从这个意义上说，它们代表的正是金融业未来的发展方向。我们认为，在确认影子银行体系作为金融业创新发展重要源泉的同时，如何以创新的精神探讨对之施以有效监管，是包括我国在内的全球金融监管部门面临的真正挑战。

货币当局调控基础被削弱

深入研究影子银行体系的源流及其运行机制便不难发现：影子银行体系的发展，与金融界多年来一直倡导并引为生命力源泉的金融创新有关。WTO关于金融服务业的一系列规定，为此提供了佐证。在《关于金融服务的附件》所列举的十六款金融服务大类中，危机以来被广泛诟病,并被列为影子银行体系组成部分或构成其发展基础的各类基金、货币交易、金融衍生品、货币经纪、场外市场、资产管理、支付机制、清算和结算便利等等都在其中。

深一步分析，影子银行体系的发展，还与上个世纪70年代以来金融业的重大战略性转型密切相关。传统金融业长期以融资中介为主要功能，并依此进行经济资源的配置。在这种业态下，金融部门作为金融产品的供应者，相对于资金的需求者而言，居于占优的垄断地位。现代金融业则完全不同，它全面地转型为服务业。它的运行基础是收集、生产、传递和使用信息。对于收入水平日益提高因而需求多变的消费者而言，它们是仰其鼻息的服务提供者。

为了吸引客户，它们奉“量身定做”为提供全面金融服务的圭臬。如此等等，影子银行体系的功能和影响同传统金融业产生了巨大差异。就金融业最基本的信用供给功能而论，传统银行业主要依靠的是吸收存款、发放贷款和创造货币；而影子银行体系则主要通过开发交易活动和提升金融市场 的流动性，来向经济社会提供源源不断的信用供给；而对于货币当局紧紧盯住的货币存量，它们基本上不产生显著影响。正因如此，影子银行体系的发展不仅逐步侵蚀了商业银行乃至传统资本市场的传统领地，而且从根本上削弱了货币当局的调控基础。

毋庸讳言，由于通过影子银行提供的这些金融服务大多在传统的金融监管框架下难以提供，甚至为其限制或禁止，影子银行体系的发展基本上走的是市场交易的路子。因而，监管套利是其不二法则。于是，为了保持金融创新的活力，同时维护金融体系的稳定，用创新的精神探讨对影子银行体系的监管，便成为摆在我们面前的紧迫任务。

在中国，影子银行体系的各种形式均有所发展，而自2005年开始的银行理财产品的发展尤为突出，其发行量每年都以数万亿计的规模递增。在规模不断上升的同时，银行理财产品的创新也极其频繁，远非国内正规金融市场（股票市场和债券市场）以及传统银行业可同日而语。

我国银行理财产品发展的推动力主要有三点：其一，在需求层面，存在着客户对新型产品和全面金融服务的迫切需求；其二，在供给层面，提供服务的银行亟待实现业务转型，银行之间、银行与金融市场之间也存在着激烈的竞争关系；其三，面对具有高度行政性管制特征的金融监管和货币政策，金融机构和非金融机构均存在“绕过”监管的强烈动力。

我们认为，以银行理财产品为代表的影子银行体系的蓬勃发展和频繁创新是一个积极的动向，它反映了我国的金融业正在从单一功能的传统银行向为客户提供包括融资、金融理财、风险管理、价值提升、支付清算等在内的全面金融服务的新型金融业转型。如此看来，金融危机以来，我国以理财产品、私募基金、证券化、金融租赁、第三方支付、银信合作等为主要特色的银行体系之外的信用供给活动，已经成为我国金融创新的主要源泉。

影子银行体系的发展昭示我们，为了在中国创造良好的金融创新环境，首先必须全面更新理念，将金融业从高高在上的金融资源垄断者的地位上，“下凡”到为企业和居民服务的现代服务业的新平台上；必须从以融资为主的金融中介功能，全面转移到以收集、生产、分配和使用信息为根本要义的新机制上；必须从满足于存、贷、汇、兑，全面转移到为客户提供“量身定做”的金融产品和多样化的金融服务上；必须从热衷于兴办机构，转移到激励交易、向提高流动性效率的现代金融发展的道路上；必须从主要依循政府设计、批准和运动式推进的极具行政化色彩的老路，转移到依靠市场机制和微观经济主体的主观能动性上。

新宏观金融管理体系亟待建立

不过，任何事物都有两面性。正如此次全球危机所揭示的那样，如果不与时俱进地改善宏观金融管理方式，影子银行体系的发展也可能成为绕开宏观调控，规避金融监管进而制造金融和经济不稳定的工具。因此，如果我们肯定影子银行体系在金融创新中的积极主导作用，那么同时也要肯定对之加强监管、推动监管创新的必要性。

再以国内的银行理财产品为例。自2007年以来，银行和信托公司合作的信贷类理财产品，已经成为银行将信贷资产转移出表外的重要通道。2009年末以后，随着宏观调控的加强，银信合作被勒令近乎停止，但商业银行又通过组合类和资金池类理财产品来规避监管。例如，据中国社科院金融所财富管理研究中心估计，近些年，“躲藏”在组合类和资金池类理财产品中的信贷资产加上信贷类理财产品中的信贷资产甚至超过了新增贷款。在当前的经济形势下，这显然有悖当前宏观调控的方向。

对于蓬勃发展、创新频繁的影子银行体系，宏观金融管理部门当然不应该采取“婴儿与洗澡水都倒掉”的简单办法，而是要适应其发展，改进措施和方法，建立新的宏观金融管理体系。我们认为，必须从如下六个方面完善我国的金融监管体系：

第一，致力于提高信息透明度，建立统一、及时、完整的信息搜集和处理系统。影子银行体系的特点在于“不透明”，因此，对其进行管理的前提，自然是获取充分、及时的信息。

第二，货币政策急切需要从对数量型的政策工具（准备金率、信贷管理、央行票据等）的依赖上，全面转向主要依靠价格型政策（利率和汇率政策）。可以看到，传统的数量政策主要针对的是银行的负债（存款）和银行的资产（信贷），而影子银行业的发展恰恰是绕开了这些政策手段。然而，无论影子银行的形式如何，作为信用之价格的利率都将对其产生影响，所以调控利率应该成为主要的货币政策工具，便是合乎逻辑的推论。既然如此，加快我国利率市场化改革，成为加强对影子银行体系监管不可或缺的前提条件。

第三，微观审慎政策应该全面转向宏观审慎政策。后者的核心是监控所有当事人表内外资产/负债并表后的资产负债表，尤其关注并表后的杠杆率。当然，宏观审慎政策的实施，仍然以获得及时、统一、真实、完整的信息为前提。

第四，鼓励市场中介服务机构的发展，以补充政府监管的不足。影子银行区别于传统银行的特点不仅在于它的“隐秘”，还在于它的变化多端。这使得监管部门往往面临一个窘境：要么花费巨大的监管成本去疲于应对不断的金融创新，要么简单粗暴地实施禁止。

在近年来银行理财产品的发展过程中，我们可以清楚地看到相关监管部门在这两个极端之间的摇摆及其力不从心。这种状况不仅反映了对影子银行体系作为金融创新之源泉的特点缺乏认识，而且反映出对“监管”的错误认识。事实上，监管可以来自政府部门，也可以来自市场。例如，独立的第三方分析和评价机构（类似于债券市场中的信用评级机构，即可发挥消除信息不对称，从而补充政府监管的重要作用）。

第五，建立金融消费者保护机制。影子银行业发展的一个重要背景和动力就是金融消费者对财富管理服务的迫切需求。然而，影子银行“隐秘”和变化多端的特性，往往导致提供服务的银行与消费者之间存在着严重的信息不对称，从而损害金融消费者的利益。

第六，鉴于影子银行体系的发展已经从根本上打破了传统的银证保的分野，并再次模糊了货币政策和金融监管政策的界限，为了加强对其监管，改变当前分业管理的架构，推动“一行三会”及其他相关部门的政策协调，已属题中应有之义。