地方政府债务风险可控？

　　■聚焦中国经济之忧·述评(八)

　　■本报记者 周子勋

　　中国的地方政府债务问题已成为中外关注的大问题。中央政府对地方政府各类融资平台进行持续监控，商业银行纷纷对地方融资收紧信贷，近一两年新发展起来的信托、理财等融资渠道也受到不同程度的调控。不仅国内关注，国外也关注。近期不少外资评级机构、投资机构和基金经理先后唱空中国，其中地方政府债务是一个重要因素。

　　中国的地方债务到底有多少呢?目前说法不一。第一种说法是，国家审计署2011年的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元;第二种说法是，国家审计署副审计长董大胜今年表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿—18万亿元;第三种看法是，财政部原部长项怀诚最近透露，地方政府负债估计超过20万亿元。实际上，还有学者和研究机构认为，如果算上隐性债务，中国的政府债务规模比上述三种估计更大。

　　作为地方债务的监管层，银监会在近期的经济形势分析会上也指出，目前“地方融资平台潜在风险突出”。银监会对平台贷款的风险判断为总体可控，但监管仍面临几重严峻挑战：首先是财政代偿压力较大。按照当前的统计估计，目前平台贷款余额已经接近9.5万亿元，超过2012年地方财政收入的1.5倍。如果再将债权、信托等融资渠道的债务考虑在内，负债比例会更高。其次是未来三年将迎来平台贷款的到期偿付高峰。根据权威机构的统计，未来三年到期的贷款占比高达40%，3.5万亿元平台贷款的集中偿付压力不小。

　　银监会指出，总量控制的难度还在增大。由于地方政府集中换届，新的投资冲动和融资需求恐难避免。且中央明令禁止地方政府通过公开集资、委托代建回购和借道非银等金融机构进行融资。这导致资金压力进一步向银行体系集中。此外，融资渠道多样化、隐蔽化，也增加了监管难度和贷款风险。一些资质较差的平台公司，由于不符合相关监管规定，无法直接从银行体系获得新增贷款支持，转而寻求其他渠道的资金补给，导致债务规模还在不断扩大，风险监管的压力与日俱增。

　　值得一提的是，“影子银行”被认为是向高负债的地方融资平台输出资金的重要渠道，这也直接或间接加大了地方债务的风险。近日，中国社科院世界经济与政治研究所国际金融研究中心课题组发布的 《中国影子银行体系发展状况研究》指出，中国影子银行体系自2010年起迅速扩张，目前已具备相当规模。如果采用最窄口径，即认为中国影子银行体系只包括银行理财业务与信托公司，则2012年年底中国影子银行规模达到14.6万亿元(基于官方数据)或20.5万亿元(基于市场数据)。前者占到GDP的29%与银行业总资产的11%，后者占到GDP的40%与银行业总资产的16%。

　　而央行近期公布的2013年一季度金融统计数据以及社会融资规模统计数据，再次暴露了影子银行跨越式增长的身影。数据显示，当季社会融资规模为6.16万亿元，比上年同期激增2.27万亿元。其中，人民币贷款增加2.76万亿元，人民币贷款占同期社会融资规模的44.7%，同比大幅降低了18.6个百分点。相比之下，委托贷款、信托贷款、未贴现的银行承兑汇票和企业债券净融资则分别多增加2426亿元、6443亿元、4381亿元和3560亿元。这意味着，在新增人民币贷款相对平稳的情况下，社会融资规模又出现了大幅增长。而其主要原因就是信托贷款、委托贷款等影子银行渠道资金的快速增长。

　　对中国金融风险的担忧还体现在中国银行业不良贷款的反弹。银监会数据显示，截至2013年一季度末，中国商业银行不良贷款余额为5265亿元，这是自2011年第四季度以来，不良贷款余额连续六个季度反弹。不良贷款率为0.96%，略高于去年年末的0.95%。银监会公布的不良贷款余额增长，表明当前中国经济所蕴含的金融风险正在逐渐暴露，主要表现在江浙地区，以及制造业与批零行业。分析这一轮不良贷款余额的增长情况，与民间资金链断裂相关，不少企业便是因为被牵涉进民间借贷危机，从而宣布破产。目前中国经济增速仍然处于下行期，一季度及5月数据显示，今年的经济增长形势不乐观，可能还会有更多的金融风险会渐次暴露。

　　中国地方政府的债务规模庞大，隐含的风险不小。但这种债务水平是不是会引发中国金融体系和经济体系的系统风险?其风险是不是中国中央政府和地方政府目前所能承受的?对这些问题的判断应该客观，不能人云亦云。客观而言，政府债务问题和“债务经济”模式，对中国有长远的影响。但就目前来看，中国政府债务还不会演化为一种系统性风险。在全球主要经济体中，中国政府的资产负债状况属于比较健康的。在极端情况下，中国政府所拥有的国企总资产53.3万亿元 (其中，27.9万亿元属于中央政府，另外25.5万亿元属于地方政府)，3万多亿美元的外储资产，都能为中国政府应对政府债务问题提供支持。因此，外部市场对中国地方债务可能反应过度，以至于形成了不理性的悲观情绪。

　　当然，应当警惕“债务经济”发展模式及其后果。简单地说，企业举债的主要目的是扩大生产，包括投资工厂和设备，在宏观经济总需求萎缩时，将形成严重的产能过剩;政府举债主要修建基础设施，尤其是铁路、公路及水利等需要大额投资的项目，这部分项目往往投资回报率低、成本回收期长，再加上折旧率高(表现为豆腐渣及重复建设)与投融资期限错配等中国特色，地方债问题也就在所难免。

　　从理论上说，要想纾缓债务风险，需要削减杠杆，降低负债比率，而这意味着去产能化与更低的经济增长。对于中国而言，需要进行深刻改革，最核心的当为政府改革，厘清政府与市场的边界，调整经济型政府的属性。此外，还应包括预算改革、政府信息公开改革等。中国的平台债，只有向更为市场化方向发展，才能逐渐化解所面临的风险。