里根经济学对中国的启示

中信建投研究所

　　未来中国的经济发展迫切需要凝聚改革共识，也强烈呼唤能促进改革的新供给经济学，并在这个理论框架下探讨“顶层设计”和“系统改革”。为此，中国一些主流经济学家开始关注“新供给经济学”理论对中国改革实践的指导意义，他们的理论主张被冠以中国式“新供给经济学”，目前以小组团队形式集体研究新供给经济学理论的经济学者有：财政部财政科学研究所所长贾康，国家发改委规划司司长徐林，深圳创新投资集团有限公司总裁李万寿，中国人民银行货币政策司副司长姚余栋，国家开发银行研究院副院长黄剑辉，国务院发展研究中心研究员刘培林，中国人民银行营业管理部副研究员李宏瑾。中国式“新供给经济学”研究结论是，中国宏观调控中无论做何种具体的政策组合选择，客观上都需要以改革为基本依托，中国的改革攻坚和配套推进，需要以改革为核心的新供给经济学的理性认知思路来引领。

　　他们的理论主张在当前的改革政策可以看到显而易见的影响痕迹。因此，研究中国式“新供给经济学”理论，对把握未来的改革及其政策取向就显得十分必要。

　　为了更好的理解当下中国经济未来的发展潜力，更好的理解中国宏观经济政策调整的必要性与未来方向，我们将在最近对“里根经济学”及其对当下中国的启示做一个系统的梳理与学习。

一、中国式“新供给经济学”理论缘起

　　1.1“里根经济学”的兴起与上世纪八十年代美国的经济复兴

　　里根经济学，是美国经济发展过程中的一个里程碑，是当年苏联与美国竞争过程中里根政府的一个惊人之笔，也是刻画美国与苏联一个走向兴盛、一个走向衰败的分水岭。可以这样认为，克林顿政府的经济成就，极大程度上仰赖了里根政府奠定的经济成果。

　　“里根经济学”的政策主张，实际上是以“供给学派”（Supply－SideEconomics）作为经济学理论基础。充满了保守主义的意识风格。“供给学派”由美国经济学家裘得·万尼斯基在1975年命名。除了裘得·万尼斯基外，罗伯特·蒙代尔和亚瑟·拉弗尔是另外两位极力推崇“供给学派”的经济学家。顾名思义，与凯恩斯传统“需求”经济理论相反，“供给学派”强调的是，“供给”与“需求”关系中的“供给”一边，即“供给创造自身的需求”。

　　“里根经济学”的价值观基础是个人的自由，而个人自由的核心是经济上的自由；如果民众在经济上得到了自由，就不再需要任何人向他们发号施令了。这至少是向凯恩斯主义的干预论发出的挑战。

　　上世纪80年代，“供给学派”能够得势主要归因于两方面，一是凯恩斯的需求理论在70年代的失败，二是具有保守理念的里根在美国政坛上得势，“供应学派”下的减税的经济政策正好顺应里根低税收的价值观和理念。“里根经济学”的政策核心即减少税收、刺激经济、创造就业，通过经济和财富的增量反而能在低税率的前提下增加国家税收，同时增加大众的财富。“里根经济学”的政策主要内容为：

　　1．大幅度减税，以鼓励储蓄与投资，推动经济发展。里根政府的经济政策班子认为：高税收是抑制美国经济发展速度的一个瓶颈，它减少了了从商品和劳务中获得的收入，鼓励了消遣，有损于生产积极性；他们甚至认为，税收已经成为美国经济发展的一个制动器，只有减税才能促进经营活力，加快经济发展。这是供给学派的观点。1981年美国会通过了里根政府提出的税法，要求从1981年10月起的三年内，分三次降低个人所得税，共减少个人所得税务23%，边际税率从14%到70%降为11%到50%；使1981—1984年间联邦政府税收减少了3.152亿美元。1986年10月23日，里根又签署了美国众、参两院分别批准的修正税法，即1986年税制改革法案。这是战后最大规模的一次减税行动，根据这一法案，降低了个人所得税的最高税率，不同阶层税率都有下降，全国人均免税额减少了6.4%，七年内，每个家庭每年可支配收入约增加600—900美元。

　　2．放松政府对企业规章制度的限制，减少国家对企业的干预。六七十年代，美政府对企业的管制活动达到了一个高峰。从一系列数据中可见：“联邦登记册”中联邦管制条例从1936年的2599页增加到1977年的65603页，条例数量在70年代增加了300％。在管制机构的从业人数从1970年的2.8万人增加到1979年的8.1万人。1980年人们估计，单是执行当时美国已有的规章制度就需要每年耗费12亿个小时的工作量。如果每小时工作量的工资成本折合20美元，那么总开支就会超过360亿美元！同时，过多的政府干预妨碍了市场资本主义的自由发展，压制了企业的自主权、灵活性，扼杀了企业的创新力。里根上台不久就为管制改革制定了10项指导方针，这一系列措施对恢复市场经济的活力，起了很大的作用。

　　3．用提高银行利率等措施来控制货币供应量和紧缩信贷，以降低通货膨胀率。与凯恩斯“货币没有意义”的原理相对立，认为“货币有特殊作用”。它指出，通货膨胀与过度紧缩都因错误的货币信贷政策所致，流通中的货币数量大幅度波动引起需求的大起大落；它认为，长期内控制货币总量使之与与经济总量的扩大速度保持一致，最终可能实现稳定的没有通货膨胀的经济增长。这是货币主义的理论。

　　4．紧缩社会公共开支以平衡财政预算，这反映了传统预算平衡派的主张。它认为，预算赤字是通货膨胀的根本原因，只有量入为出，才从源头上能摆脱通胀的纠缠。这似乎与供给学派与货币主义不那么共容，但在里根经济学中，它又与前二者出奇地揉合了。

　　5．重振军备，大幅度提高军事预算，用军事实力补充或保障美国的经济实力。

　　1.2“里根经济学”兴起的背景

　　里根经济学的产生，有其社会经济发展要求与资本主义社会经济理论发展的双重背景：

　　自罗斯福新政至二战后，美国建立了优越的社会保障制度，联邦政府机构也因此膨胀，据统计“在1965年至1980年期间,联邦赤字增加了53倍,在各种联邦‘名义’的计划之下的救济款项增加了4倍，达到一年近3000亿美元,联邦预算增加了约5倍”，许多钱财在行政管理中浪费掉。

　　1973年第四次中东战争引起的石油危机，触发了资本主义世界严重的经济危机。其明显病症是经济停滞不前，但通货膨胀物价高企，失业率居高不下，社会矛盾激增。在长达七-八年的时间里，西方（主要是美国）经济发展速度缓慢，失业率一直徘徊在10%左右，资本严重过剩并在慢性危机中被销蚀；到80年代初，美国工业有25%开工不足，通货膨胀率高居两位数，劳动生产率严重下降。而从60年代初延至70年代久战不胜的越战以及与前苏联持续胶着的冷战也不断消蚀着人们对美国价值的认同感，重振经济雄风和重建美国精神成为亟待解决的问题。

　　在此背景下，美国需要一个能执行摆脱长期危机的新经济政策的新政府，而里根及共和党的竞选纲领所展示的经济政策，是长期作怪的慢性危机一个必然的产物。事实证明，在对付滞胀方面，凯恩斯在三十年代提出并由其追随者不断进行修改完善的经济政策已经失灵，受到了普遍的抱怨。与它长期颉颃相争的供给学派与货币主义取而代之就不可避免了。

　　1.3“里根经济学”成效

　　在美国社会这个特定的环境下，里根经济学所列的药方是否真正有效？对此，争议较大。主流的观点认为：里根经济学在促使美国经济发展这一点上，是非常成功的，数据可以说明问题：美国经济在历经1981年-1982年的衰退后，里根的一系列经济政策在1982年底开始初显成效，于1983年开始戏剧性的经济复苏，到1983年二、三季度效果变得显著，1983年8月，美国工业生产指数连续上升了9个月，已十分接近危机前的高点。全年综合增长了6．5%，其中几个季度经济增长水平高达8%。考虑到美国经济总量的巨大底数，这是个令人瞠目结舌的增长；联邦政府获的税收，从1980年代初的每年5,170亿美元大幅提升至超过1万亿美元。1983年全年共增加350万个就业岗位，这一趋势延续到了1984年美国总统大选年。里根最后以压倒性胜利和高达60%的支持率获得连任。在他第二任期里美国经济进一步复苏，经济发展的强势令人瞩目，财政赤字减少了将近一半。

　　由于美国政府中的决策者们宁愿复苏是在通货膨胀受到控制的情况下进行，以保证物价稳定与固定资产投资稳步增长，因而上述回升保持了足够的势头。到1983年四季度，由于复苏的趋势太明显了，故而生产性投资开始上升，到1983年底，生产总投资上升了1．1%；1984年第一季度的国民生产总值增长率竟达到了令人眩目的10．1%。1-6月综合上涨了8%，工业开工率突破了80%，劳动生产率大幅度上升，产品的劳动力成本普遍下降。所以，美国经济在长期内中速增长的可能性增大了。

　　与此同时，由于对流通中的货币总量与活期存款实行控制，使通货膨胀率明显减低，从1980年的12．4%下降到1982年的5．1%，并继续呈下滑趋势；1982年，将高达18%的利率调整到10.6%，并使之不断下降。由于美国国民习惯于使用按揭消费，这就使得居民消费的浪潮冲破了既有的闸门，汹涌于消费市场。1983年，消费总量增长了8．4%，扣除通货膨胀因素，居民纯收入增加了3．2%。

　　由于紧缩了财政开支，联邦预算赤字从1983年的1950亿美元下降到1984年的1750亿美圆，下降了10．26%，下降幅度较小，赤字依然庞大。这既是供应学派与货币主义对预算平衡派的一个胜利，又是二者胜利旗帜上的一挂阴影。可见，任何理论都不是万能的，缺陷在所难免，里根经济学自然也不能豁免。

　　可以认为，“里根经济学”的诸多措施中，减税增加了积累，增强了个人消费能力；消费诱发了投资，刺激工商业与经济的发展，正应合供应中内含需求的说法；对货币的控制也抑制了通货膨胀，使经济发展减少了大量水分，从而大大提高了它的社会经济效益。这应视为供应学派与货币主义思想的一次成功实验。

　　当然，里根在实行其新保守主义的经济政策时，有一些做法并不符合上述经济或金融理论，这并不影响里根经济学的成功。因为没有一种政策是某一理论的纯种遗传，而且也没有一种理论不需要在实践中接受补充丰富完善。所以，当1984年里根谋求竞选连任时问选民：“你们是不是比四年以前生活得更好？”美国人民对他的回答是让他在48个州里获得了压倒性的辉煌胜利。

　　后来克林顿政府的经济成就，极大程度上仰赖了里根政府奠定的经济成果。

　　里根经济学之所以至今仍有建树，并不因为它铁板一块，以僵化为纯正，倒在于它能变通与自我调节；并不纯而又粹，它既有供应学派与货币主义思想的保守特征，却不规定两种成分的比例，又不具有排他倾向，甚至也采用凯恩斯的部分观点；它在学术种类上是含糊的，但目标是明确的，而且是有效果的。

中国式“新供给经济学”的政策主张

　　过去30多年，中国经济实现了年均近10％的高速增长，在世界各国的排名由第十位上升到第二位，占全球经济总量的比重由1.7％上升至10.5％。这一成就的取得，主要是在以经济建设为中心的基本路线指导下，在总供给管理方面开创性地实现了从计划经济向市场经济转轨，极大地释放了供给潜力，同时也较有效地对总需求进行了管理。但中国未来10年至30年的发展，将面临来自内部和外部两方面的减速压力，经济可持续快速发展难度显著加大。

　　从内部因素看，高速增长是后发经济体在特定追赶时期的一种增长形态，随着与前沿国家技术差距和其他相关要素、机制差别的缩小，中国经济增长速度将规律性地向成熟经济体的水平收敛，且这一过程将横跨较长时期。

　　从外部因素看，自2008年全球经济危机爆发以来，尽管美国、欧洲、日本等经济体采取了以宽松货币政策为核心的宏观经济政策，在局部及个别时段出现一些积极信号，但总体形势依然复杂严峻。这表明，一方面，欧美近几十年的主流经济学派，即从需求端入手调控经济的思路已步入穷途；另一方面，中国以欧美日需求驱动出口，进而带动经济发展的模式，在未来将很难持续。

　　2.1中国式“新供给经济学”理论概述

　　在当前全球应对经济危机乏善可陈（欧美日主要依靠宽松货币政策促进经济发展但成效不明显）的情况下，“新供给经济学”着重从供给方发展实体经济、促进就业的核心理念，不仅对中国有重要意义，对促进亚非拉发展和欧美走出危机也有一定程度的积极意义。

　　“新供给经济学”认为，古典经济学、新古典经济学和凯恩斯主义经济学最根本的失误是，“假设”了供给环境，强调需求而忽视供给，没有意识到生产力革命带来的总供给的根本性变化。事实上，人类社会不断发展的过程，虽然离不开消费需求的动力源，但更为主要的支撑因素是供给。从更综合、更本质的层面上讲，经济发展的停滞不是需求不足，而是有效供给（包括生产要素供给和制度供给）不足引起的。

　　中国式“新供给经济学”认为，中国特色的新供给管理，在过去30多年已在孕育，其源于从计划经济向市场经济转轨的历史命题。近几年，中国经济、社会伴随着“黄金发展”而来的矛盾凸显，已使渐进改革路径所依赖的制度供给的“后发劣势”有所暴露。当前，改革进入深水区和既得利益阻碍明显的胶着期，同样也是时不我待的改革攻坚期。

　　因此，中国式“新供给经济学”认为，当前及今后一个时期，中国经济必须适应中长期经济模式的转变和社会转型，并学会在一个更具广泛性、与国内消费和服务业联系更大、对出口和投资依赖程度较小的增长模式中操作。由于劳动力供应逐渐紧张，劳动者工资率趋于上升，从而有望提高劳动者收入和服务业在国民收入中的比重，同时实际有效汇率也将有一定程度升值。新背景下，虽然逆周期性质的总需求管理不乏用武之地，但寻求促进全要素生产率持续增长的供给政策，将具有越来越重要的意义。

　　现实情况是，传统意义上的货币和财政政策，已难以适应中国经济步入新的发展阶段后的总体要求。货币政策作为总量管理政策，难以有效解决经济中的结构性问题。

　　而对于猪肉等食品价格上涨，除考虑货币因素外，中国式“新供给经济学”认为，如果能够有效增加产品供给，将可以缓解物价上涨并实现价格调控目标，而无须过分依赖货币政策调整，进而减少对本应大力发展的其他部门的不利影响。财政政策所受的“三元悖论”式的制约，是一个永恒命题，即减税、增支和控制负债三项要求不可能同时满足。经历上一次4万亿元政府投资为代表的扩张性财政政策后，中国财政刺激的安全空间已明显收窄。更重要的是，虽然中国宏观税负总体水平尚属合理，但考虑各种制约因素和居民实际社会保障情况，进一步提升税负总水平并不可行。与此同时，未来中国财政支出将迅速增加，包括用于健全养老金体系、医疗保障、教育、住房等方面的支出，以及建设创新型国家的必要投入。

　　另外，目前积累的大规模地方政府融资平台贷款已形成了一定程度的隐性财政负担。因此，中国公共财政负担总体而言会逐渐加重，预留财政空间和保持财政可持续性是重要的目标，需要有关部门未雨绸缪。

　　目前，通胀压力与增长速度下降的因素合在一起，已使中国经济面临某种“滞胀式”的潜在威胁，调控当局的操作空间正明显收窄。

　　2.2中国式“新供给经济学”基本政策主张

　　中国经济内生增长动力疲弱，必然催生新的增长理论的研究与探讨。中国式“新供给经济学”研究认为，在中长期内，中国面临外部经济环境恶化和制造业边际资本收益降低等问题，势必告别高增长奇迹，但这也并不意味着中国经济通过消费和服务业驱动，没有继续保持10－20年较快增长的可能。

　　根据未来一个时期中国面临的内外部形势，宏观调控政策要在总需求管理上稳健审慎且能灵活地预调微调，避免在稳增长努力下的通胀抬头；但更重要的是，通过一系列的改革，化解制约中国长期发展和要素生产率进一步提升的深层制度因素。

　　中国式“新供给经济学”基本政策主张是：中国未来的宏观政策取向核心是深入贯彻“发展是硬道理”的战略方针并升华为“科学发展是硬道理”层面，通过改革开放不断解放和发展生产力来提升农业、工业、基础设施和服务业、文化产业、生态环境产业等方面的供给能力，通过发展实体经济、促进就业、改善生态达到建设“幸福中国”、“美丽中国”、“和谐中国”发展目标，最终实现以中华民族伟大复兴为标志的“中国梦”，并为全球经济发展做出应有贡献，使人类的共同家园“地球村”成为“和谐世界”。

　　中国式“新供给经济学”对当前中国的具体经济政策主张，可概述为：着重从供给端入手推进我国经济实现“双创、双化、双减、双扩、双进、双到位”；而对备受各方关注的“通胀问题”，则不宜简单直接套用美国主要从需求端入手加以调控的模式，而应当确立“物价上涨”不等于“通胀”的基本理念，并积极构建与我国经济发展阶段、发展水平及市场供求结构相适应的物价调控模型和机制。　　其具体政策宣示如下（转引自上述学者2012年12月16日在《财经》杂志上联合发表的中<国式“新供给经济学”>一文以及《中国需要构建和发展以改革为核心的新供给经济学》报告）：

　　1、创新

　　目前“中国制造”的成功并不能保证中国新经济的出现。从长期来看，中国经济需要在高端“买不来的技术”领域靠自主创新，艰难前行，最终建成“创新型国家”，才能完成从工业经济到与“第三次产业革命”接轨的“中国新经济”的艰难转轨。

　　可以预计，信息产业、新能源产业、生物产业和纳米产业等战略性新兴产业可能成为中国经济的新引擎。在此过程中，科技创新客观需要以制度创新和运行机制的改造为关键性的支撑。就中国特色转轨道路上的创新特色而言，为此可以强调：“制度高于技术”。

　　因此，必须深化科技体制改革，完善支持自主创新和成果转化的政策体系，引导各类创新主体加大研发投入，调动社会各方面参与和推动自主创新的积极性。完善以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系。加强创新型人才队伍建设，重视培养引进高科技领军人才。培育创新文化、保护创新热情、宽容创新挫折，形成有利于创新的全社会氛围。

　　2、扶持创业

　　必须充分激发全社会的创造活力，鼓励全民创业，特别在中小微企业和现代服务业上。以我国人口规模，企业数量可能比现在多几倍。民营经济是经济发展的生力军。民营经济的发展质量和水平，以及升级换代的进展，在很大程度上决定了国民经济的整体素质。要以多种制度变革和政策优化为举措，支持实现民营经济新飞跃，完善和落实促进民营经济发展的政策措施，鼓励民营企业加强技术创新、管理创新、制度创新和企业文化创新，大力实施品牌战略，着力提高市场竞争能力。

　　国有企业需要进一步深化战略性改组，在健全国有资产管理体系和深化改革中消除过度垄断因素和优化治理结构，发挥其应有的特定功能与辐射力，与民营经济相辅相成共同发展。

　　3、城镇化

　　城市化也意味着强烈需要供给结构的变化，城市人口的聚集和规模扩大形成的规模经济。这将大大促进产业分工的细化和就业结构的细化，同时可以促进农村土地集约使用和农业集约化经营。

　　在推进城镇化过程中，应根据人多地少的国情，走“大都市圈”战略，避免“四处点火”的城市布局。2011年，中国人口超过一千万的城市已经有13个。2011年，京津冀、长三角和珠三角三大都市圈(带)承载了中国28%的人口，产出了41%的GDP。

　　城镇化如果是实现了进城农民工的市民化，毫无疑问将有利于扩大内需。但城镇化更大的意义在于供给侧效率的提高，特别是“大都市圈”在规模经济上的明显优势。城市规模的扩大使得规模经济不断产生并推动专业化分工进一步细化，集聚效应进一步提高，于是创造出大量的创业机会和就业机会。

　　要使城市化的这一效应得到发挥，需要政府在制度上减少创业障碍，在政策上扶持创业行为，形成有利于创业的制度和政策环境，从而真正形成城市经济的活力和创新能力。因此市场化改革，是城市化能够顺利推进的根本保障。

　　4、产业优化

　　在扶持战略性新兴产业的同时，中国不能放弃制造业的升级换代，不能简单将现有传统产业淘汰到国外，而应结合主体功能区规划和通过政策引导促使其渐次向中西部转移，同时鼓励现有产业改造升级。

　　要改变对服务业不够重视的传统观点，“中国服务”可能比“中国制造”更有可持续性。大力发展服务业是结构调整的主旋律和扩大就业机会的制胜法宝，特别是现代服务业的充分发展。服务业的全要素生产率和国际竞争力的提高至关重要。

　　5、结构性减税

　　以结构性减税作为现阶段宏观调控和财税政策的重点和亮点之一。结构性减税是激发市场主体“两创”活力并以经济杠杆引导结构优化、方式转变的代表性机制之一。税外负担的减轻需与减税相互结合与协调。税制的总体优化需在远景上依照现代社会、现代国家发展目标模式，近景上适应各具体发展阶段上的要求与制约，纳入财政、经济、行政和政治体制配套改革，积极有序推进。

　　6.减少行政审批

　　减少行政审批应成为进一步转变政府职能、推进市场化改革的重要切入点和基本取向，进而达成实质性减少政府行政干预特别是行政许可的制度改进，营造良好的企业经营环境，降低交易成本，达到鼓励创业、创新，提高效率，推进“两化”的综合效应。

　　“制度红利”是中国未来10年到20年最需要着力争取的因素，也是超越西方的凯恩斯主义、供给学派两端的偏颇，进而正确发挥出“供给管理”优化结构、促进转轨的合理政府作用，使中国成功实现现代化的前提条件。

　　7、适度扩大基于质量和效益的投资规模

　　从改革开放三十年的实际进程和成效看，由高储蓄支撑的高投资，不仅不是中国经济的主要问题，相反是中国得以实现快速发展的重要经验。中国投资领域的核心问题不是总量和增速，而是结构、质量和效益。从结构看，未来宜重点围绕新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化、服务业现代化、国防现代化及住房、医疗、教育等领域，优化投资结构，提升投资强度；从提升质量效益看，要大力深化改革投融资体制改革和金融改革，以创新投融资模式，引入多元投资主体，以公私合作伙伴（PPP）和政策融资机制，扩大融资渠道，降低融资成本。

此外，对电力、公路、铁路、地铁、公交等具有正外部性且实行政府定价的公共性领域和医院、学校等准公共性或公益性领域，应树立“大效益”的理念，运用综合绩效评估方式，决不应简单以财务效益、是否亏损作为衡量其投资必要性、可行性的依据。