预算法修订“是与非”

　　在我国的财税法体系中，预算法的地位十分特殊，素有‘经济宪法’之称。

　　作为规范财政权力的一部重要法律，预算法的任何变动都可能会导致权力的重新划分。这种影响不仅体现在政府内部各部门之间，更体现在中央与地方之间、立法机关与政府之间。

　　正是基于这样的重要性，预算法的修订工作也一直备受关注。在经历二审之后，《预算法修正案(草案)》的三审工作移交到新一届全国人大。日前有消息称，预算法三审计划在今年8月进行，并有望获得通过。事实上，从去年7月预算法二审草案公布后，有关三审的时间便引发各界猜测。曾有乐观的看法认为，去年10月的人大常委会会议就会对《预算法修正案(草案)》进行三审，而今年4月也一度被视为重要的时间节点，但一一落空。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉新金融记者，《预算法修正案(草案)》在三审通过并不难，今年也很可能会实现，但需要注意的是，它是以怎样的“质量”通过的。

　　艰难修订

　　现行预算法于1995年正式实施，至今已有18个年头了。武汉大学法学院教授熊伟曾回忆，现行预算法制定和生效之时，我国市场经济改革的目标刚刚确定，公共财政的理念尚处于启蒙状态，法治原则也尚未深入人心。不过，也正是有了预算法以及后续预算过程中反映出来的诸多问题，人们才开始逐渐意识到它的重要性。

　　本轮预算法的修订已历时多年。早在1997年全国人大就曾提出修法的动议，不过之后一直未有较大进展，直至2004年全国人大才正式启动修订工作。但这并不意味着后续的修订会十分顺利。实际上，又过了七年，预算法修正案草案才提交至全国人大常委会进行一审。

　　“期待能尽快通过。”对于本轮预算法修订，施正文十分关注。他告诉新金融记者，当前的预算改革、预算法制建设和公共财政建设都需要预算法来规范，也需要预算法来推进和保障。熊伟则认为，预算法之所以需要修改，不在于其技术性和具体规则，而首先在于其理念，即预算不仅仅是政府自我管理的工具。在他看来，预算法的宗旨就是规范和约束政府财政权力。

　　授权条款

　　围绕预算法本身，外界一直存在究竟是一部有关预算编制、审批、执行和监督的程序法还是代行财政基本法的角色争议。事实上，对这一问题的回答，不仅涉及预算法本身的功能定位，也决定着预算法修改的总体方向。

　　新金融记者注意到，二审草案沿用了现行预算法的立法宗旨，即“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。”

　　而为了强化上述目标，二审草案还新增了这样一条，“预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督，以及决算和其他预算管理活动，依照本法规定执行。”

　　实际上，预算法的立法宗旨应该是规范和约束政府财政权力、强化人大和公众对于政府预算的监督，而现在却更多地强调了宏观调控、政府内部关系的调整等。

　　由此，一些授权条款依然出现在二审草案中，比如二审草案恢复了现行预算法第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　熊伟曾主张，由全国人大立法，制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，规范国务院和地方政府的财政关系，让地方的财权和财力都受到法律的保障。在他看来，满足这个要求之后，才有可能讨论地方自主发债的问题，债权人也才能准确预测风险。

　　除了既有的授权条款，二审草案还新添了一些条款。比如：“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行。”“中央和地方预算实行收付实现制。部分特定事项可以实行权责发生制。具体办法由国务院规定。”“各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”……

　　待解之处

　　尽管二审草案在提高预算透明度，实现全口径预算，规范预算调整等方面有了一定的突破，但这更多地体现在技术层面上。施正文早先曾撰文称，目前的修正案草案只能定性为“小改”。在他看来，这无助于解决预算工作中的突出问题，而像是“在书写一篇时尚的不具有法律规范效力的预算政策文件”。

　　按照建设公共财政和服务型政府的目标，施正文认为应切实有效推进预算公开，建立一套科学、规范、清晰的新型政府收支分类体系，对于完善预算体系，创新预算制度具有基础性作用。要将对于推进预算公开，保障财政资金公平分配和有效使用，保障财政资金用于提供公共服务，监督政府收支行为是否规范等具有针对意义的指标纳入分类体系。

　　他特别强调，应建立专门指标，反映民众最为关心的“三公经费”支出，提高预算信息的真实性、针对性和有效性。因此，在完善功能分类的同时，应当重点改革和建立经济分类，全面真实地反映财政资金使用情况和具体用途。

　　此外，现行预算法还有一个较大的缺陷是，没有明确规定人大代表和常委会委员在预算审查监督中的权利，也没有为他们行使权利提供必要的保障措施，这不仅不利于代表和委员行使职权，也不利于人大及其常委会行使审批监督权。

　　面对三审，施正文认为可能会在二审草案的基础上针对各方的意见做些修改，但调整的部分是否是最关键、最重要的，这还需观察。他强调，如果不争取、不推动的话，就不会有大的突破。