平台监管升级有利经济风险防范

　　虽然新一届中央政府首次将防风险和稳增长并列作为今年的工作重点，但这并不意味今年中央防风险会置于稳增长之上，而是会把握好稳增长与防风险之间的权衡，毕竟若监管政策过猛反而容易导致风险提前暴露，稳增长的目标也无法实现。 
　　财经：平台监管升级有利经济风险防范
    高谦 民族证券 
　　执业证书编号：S0050512060001 
　　银监会近日下发《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》（10号文），要求各银行控制地方平台贷款总量，不得新增融资平台贷款规模。我们认为，在2012年我国地方债务偿还风险最困难的时期已经过去之后，中央政府仍高度强调地方融资平台的债务风险表明了政府今年更重视防范风险，这虽然短期会带来经济的阵痛，但是却有利于挤压经济增长的水分，为中国经济的升级创造条件。 
　　监管政策全面升级 
　　该指导意见虽然延续了2012年地方融资平台贷款调控的总体基调，即按照"保在建、压重建、控新建"的基本要求，继续要求平台贷款总量不增，但是无论从监管内容的全面性，还是具体的细节等多个方面都比2012年12号文的相关规定更细致、严格。 
　　第一，严控新增方面，2013年10号文指出新发放平台贷款必须满足六个条件，比2012年新增两个条件，即借款人必须为本地融资平台，借款人必须符合"463号文"的要求，并强调平台贷款投向土地储备必须符合国土资源部的162号文。这些新的规定有利于弥补过去一年监管实践中发现的政策漏洞，也更有利于保证新增平台贷款的安全和质量。如"463号文"列明了许多必须禁止的违规、违法融资具体行为，它们包括：禁止除法律和国务院另有规定外，需要财政性资金偿还债务的公益类平台公司通过非金融机构、金融机构以及个人直接或间接融资；地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。这意味着违反这些规定的地方融资平台公司的融资条件将会进一步收紧。 
　　第二，10号文还对于存量平台贷款的整改及管理方面提出了更多比12号文更具体、细致的要求。如新增了存量平台贷款整改要求："根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，限期整改贷款合同中的整借整还和期段过长问题，对于整借整还的中长期贷款，原则上按照等额分摊的方式每年至少两次偿还本金，利随本清；要如强贷款条件整改，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，采取措施限期整改借款人资质不健全、项目资本金不达标、审批文件和手续不合法不齐全等问题。"这些规定无疑提高了存量平台贷款的整改要求，也必将督促银行采取更谨慎、精细的方式管理贷款风险，从而也更有利于约束平台贷款主体的资金运用，避免存量贷款不良资产的产生。 
　　第三，10号文还对于地方融资平台公司的退出提出了更多的严格要求，如与12号文相比，退出的条件不仅要求平台公司存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格，还要求平台公司存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方对政预算管理并已落实预算资金来源；再如10号文还进一步严格了平台公司的退出程序，并特别强调平台退出时间以银行、地方政府相关部门、平台公司三方签字时间为准等。这些增大平台公司退出难度、规范平台公司退出程序的规定无疑加大了融资平台通过退出方式规避融资监管的难度，也更有利于保护银行贷款资产的安全。 
　　第四，10号文还首次提出全口径负债的概念，即银行要建立全口径的融资平台负债统计制度：银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的平台项目融资，都要计入统计之中；各银行还要统筹考虑融资平台总负债规模与其偿债能力的匹配程度，加强对融资平台的全面风险管理；各银行要审慎持有融资平台债券，将购买持有融资平台发行债券的审批权上收至总行，不得为融资平台发行债券提供担保等。这些规定将规范近年来银行普遍运用各类影子银行业务来支持融资平台公司的行为，遏制银行利用监管套利变相介入平台贷款的做法，从而也将有利于防范平台公司债务风险在银行体系的积聚和爆发。 
　　防风险成为政府工作重点 
　　可以看出，10号文，再结合前段时间出台的规范地方政府融资行为的463号文，以及约束银行理财投向地方融资平台的8号文，中央政府已经逐渐构建了全面监管地方政府债务风险的监管政策体系，今后对于地方政府平台贷款及债务治理也将进入更加严格的整顿规范期。 
　　这肯定会带来短期的经济阵痛，如在今年稳增长的背景下，一季度地方项目投资增速只有21.4%，还比去年回落0.3个百分点，这较大程度上就与中央严控地方融资平台贷款及地方债务增长有关。而我们预计，随着8号文、10号文更多措施的落实，今年地方政府融资的硬约束还会更多显现，而这也会继续拖累今年二季度后的地方项目投资增速。 
　　但是它却会在以下方面更好地促进我国经济中长期稳健增长。 
　　第一，当前地方融资平台债务整顿虽然经历了近3年来的地方融资平台债务整顿，但债务压力仍较大：地方政府债务余额占地方财政收入的水平2012年末仍高达95%，高于08年金融危机前90%的水平。这已经影响了人们对于未来经济持续增长的信心，如近期惠誉1999年以来首次下调中国评级，很大程度上就是忧虑金融体系风险增加以及地方政府债务增长。因此整顿地方政府债务将有利于稳定人们对于中国经济持续增长的预期。 
　　第二，地方政府目前都积极响应中央提出的城镇化发展号召，但在目前土地及户籍制度下，它们往往会走上城镇化发展的老路，即利用土地级差提供的收益，依赖地方融资平台实现土地融资，从而快速推进城镇化建设。这显然是有悖于中央提出的以"人口为核心"的新型城镇化发展路径，中央政府严格控制地方政府债务的增长无疑有利于抑制地方政府利用地方融资平台大干快上，推进粗放型城镇化的动力。 
　　第三，今年中央政府推行改革的重要内容是政府职能转变。为此，中央政府会向地方政府放权，如下放各类投资项目审批权，但在目前的行政体制下，这也容易激发地方政府的投资冲动，而严控地方政府债务不仅可以抑制地方政府的投资冲动，而且还可以通过倒逼机制，逼迫地方政府转变政府职能，向市场简政放权以激励民间资本参与项目投资建设的热情。 
　　正因为深刻认识到这一点，新一届中央政府才首次将防风险和稳增长并列作为今年的工作重点。当然，这也不意味今年中央防风险会置于稳增长之上，仍会把握好稳增长与防风险之间的权衡，毕竟若监管政策过猛反而容易导致风险提前暴露，稳增长的目标也无法实现。其实，这样的监管务实思路已经体现在10号文的出台过程中。如与征求意见稿相比较，10号文体现的监管态度要更加缓和，表现在以下方面：10号文去掉了"融资平台贷款余额较2011年末不得增加"的措辞，仅强调不得新增融资平台贷款规模，由于2012年增加平台贷款大约1860亿，这也意味着今年无需压缩贷款存量；10号文不再要求压缩县区级平台及高负债率平台资产规模，这意味着部分资质尚可、满足条件的区县级城投公司仍然可获得银行新增贷款支持，这显然是符合监管层对于平台贷款"有保有压"原则，也更有利于稳定基层地区的经济增长等。因此，我们不认为于中央控制地方政府债务等防风险的举措会较大程度上影响今年稳增长的大局。