地方融资平台监管框架成型

　　本报记者 张晓赫 北京报道
　　在新一轮城镇化建设的大潮之下，旨在防范地方融资债务风险的综合性监管框架正逐渐清晰。
　　经过月余的意见征询，日前，银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(以下简称“10号文”)正式落地。
　　“2013年银监会对平台的新监管思路是‘差异化管理’和‘全口径负债统计’。”考虑到此前四部门下发的463号文以及银监会8号文的综合影响，申银万国研究员屈庆认为，由涉及四个部门的三个文件所组成的关于地方融资的综合性监管框架已经形成。
　　尽管10号文在监管原则上延续了既有的“控制总量、优化结构”精神，但10号文中，相较征求意见稿中更宽松的平台贷标准仍是引起了业内的关注;此外，银监会对“建立全口径融资平台负债统计制度”的明确，也让市场对于平台非贷款渠道融资，如城投债、基建信托等的发行后市再生揣测。
　　“对比征求意见稿，10号文在信贷的措辞上有所宽松，不过政策层对平台贷的严格态度并没有原则上的改变，应该说是经过这两年对地方融资的整治，监管更加成熟与灵活。”中国银行总行地产部的相关人士认为，当前银行在控制平台融资总量上依然存在压力，在新型城镇化过程中，差异化的监管框架有利于信贷资源支持优质区域、项目发展。
　　对于全口径监管对非信贷融资渠道的冲击，该中行人士则认为市场不必过度担忧，“监管在政策上是支持地方平台多元化、多层次、市场化融资的，现在是规范，而非压制”。
　　灵活化监管
　　10号文下发之前，银监会曾在银监系统内部进行了一轮讨论稿的意见征询。而前后比较，显然10号比其征求意见稿文要更加柔和。
　　按照此前讨论稿中“平台层级差异化管理”、“资产负债率差异化管理”的提法与建议，2013年的平台贷将难免压缩规模，区县级城投平台也将遭受融资压制。
　　正式通过的10号文则对此进行了修正与缓和。在平台贷总量上，10号文去掉了征求意见稿中“融资平台贷款余额较2011年末不得增加”的措辞，仅强调2013年不新增平台贷款。
　　这其中潜藏的内容不可忽视。在业内看来，由于2012 年增加平台贷款约1860 亿元，这也意味着今年无需压缩平台贷存量。
　　“银行在控制平台融资总量上还是有很大压力的，尤其是新型城镇化，都需要通过地方政府的平台融资来完成重点项目与基础建设，银监会肯定也是考虑到了这一层面的原因。”前述中行人士分析。
　　而除了在平台贷总量监管上的放松，在“平台层级差异化管理”、“资产负债率差异化管理”的定义上，10号文也进行了更加灵活的变动。
　　相较讨论稿，10号文将地方平台的分类由“支持类、维持类、压缩类”简化合并为“平台类、退出类”，取消了“不得向‘维持类’融资平台新增贷款，不得向‘压缩类’融资平台新发放贷款”的要求。
　　在负债率监管上则更加精细化，根据融资平台自身现金流对债务本息的覆盖情况，10号文将融资平台风险定性为“全覆盖”“基本覆盖”“半覆盖”和“无覆盖”四大类，各自先后对应借款人自有现金流占全部应还债务本息比例的“100%以上”、“70%~100%”、“30%~70%”和“30%以下”四类情形。在此基础上，允许银行对“现金流覆盖低于100%或资产负债率高于80%融资平台”进行支持且比例不超过上一年的水平。
　　“通过弱化行政分级，开始转而强调地方平台的经济资质水平，通过现金流、负债率等来监管，这就避免了将区县级融资平台一棒子打死，也给优质的区域以融资机会。”前述中行人士认为，这在符合新型城镇化精神要求的同时，也给了银行更大的资源调配空间。“总的来说就是增加灵活性，质优者优先发展。”
　　“不过，宽松仍是有节制的。相对于前端的监管标准改变，银监会也在平台退出上有了更加严格的变化，就是希望通过后端管控，对平台贷进行数量与质量的管控。”该中行人士补充。
　　全口径监管
　　两会期间，银监会曾透露2012年的地方平台负债约为9万亿元，然而实际上，地方平台的负债构成却远非这么简单。
　　除了平台信贷之外，华泰证券宏观策略研究员刘煜辉分析，地方政府的债务来源还包括“城投债、中央代发地方债、信托公司的政信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等”。
　　从这一细分来看，刘煜辉测算，到2012年底，地方政府债务总额约为15.3万亿元，其中平台贷款9.3万亿元，城投债存量1.77万亿元，信政合作5016亿元，保险资金基础设施债权投资3240亿元，中央代发地方债6500亿元，上级财政借款6800亿元，其他借款1.59万亿元。
　　而今，随着10号文对建立全口径负债统计制度的明确，占地方负债总额已超过1/3的非信贷渠道融资也即将进入政策层的综合监管视野。
　　“这几年城投债、基建信托、政信信托在快速发展，大金融思路让很多机构开始参与到地方平台的融资，非信贷渠道的占比越来越重。”该中行人士表示，将非信贷渠道融资纳入监管的声音与思路早已存在，当前是顺势之举。
　　考虑到四部门463号文对地方平台融资监管的联合发声以及银监会此前8号文对银行表外业务的从严监管，屈庆认为，政策层对地方平台的债务监管已经形成了综合性的围合框架。
　　这一变化，对于刚刚回温的基建信托显然并非好消息。不过在接受记者采访时，中海信托的业务人士则认为，影响不大，“正常的还会开展，吓退的、过滤掉的，只会是不规范的、绕路融资的业务”。
　　前述中行人士也认为，市场对此不必过度担忧，“现在还只是要求银行监测，没有与融资规模控制实际挂钩，对未来城投债、基建信托的发行应该不存在损害”。