非公共利益征地应按市场价值等价交换

全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明：


　　11月28日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（下称《草案》）。有学者称，《草案》“征地补偿标准可能提高10倍”。

　　不过，12月２４日，提请人大常委会审议的《草案》回避了“补偿倍数”，并删除了现行法第４７条“征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的３０倍”的内容，规定征收农民集体所有的土地应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿。

　　对此，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明日前接受《第一财经日报》专访时认为，在没有严格界定征地范围、征地原则的情况下，讨论征地补偿标准问题是存在局限性的。征地补偿是对因公共利益而征地的补偿，非公共利益严格说不能进行征地，这不涉及补偿标准问题，而是如何按照市场价值等价交换的问题。

　　现行《土地管理法》亟待修改

　　第一财经日报：现行《土地管理法》自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年第三次修正。在工业化、城镇化加速推进的背景下，您认为这一次调整的背景是什么？

　　蔡继明：无论是从一开始出台的法案还是中间的三次调整，都是适应我国经济体制改革和经济发展的需要，特别是伴随着工业化、城镇化的过程。这是由于，一是需要制定一个比较完善的土地法规；二是已经出台的法规总是根据当时的情况制定，与不断变化的实际相比就会存在不完善的地方，尤其是最近这些年。

　　最后一次修正是在2004年，距今已有八年。这八年中，一方面是工业化、城市化进程加快，另一个方面人口增加，对粮食的需求与粮食的供给的矛盾比较尖锐，耕地保护的要求还是比较严格。

　　第二，地方政府在现行土地制度下，更热衷于征用土地，扩展城市的空间，而不是热心于把失去土地的农民以及进城务工的农民转变成城市居民，这在客观上延缓了我国城镇化进程。所谓51.27%的城市人口中，包含大量进城务工农民，并没有真正享受城市居民的待遇，被称作“半城市化”或“伪城市化”。

　　第三，在征地过程中对农民的补偿往往不到位。即使到位，标准又过低。这样，土地增值大部分并没有被农民所享用，而是转移到政府和开发商乃至城市居民。

　　同时在征地过程中又没有严格按照公共利益的原则。在实际操作中，非公共利益的土地需求也一律都是通过政府征地这个环节，这不符合《宪法》规定的公共利益才是征地原则。而进城务工的农民，并没有切断与农村、土地的联系，使得农村存在相对较多的劳动力使用相对较少的土地，达不到规模经营。这样不仅制约农民收入的增加，也妨碍农业现代化。

　　根据以上原因，特别近来城乡矛盾日益尖锐，而贪腐又在很大程度上与土地相关。所以无论是从经济发展、政治稳定、社会和谐，还是到城乡关系融洽，现行的《土地管理法》亟待修改。

　　非公共利益征地是等价交换问题

　　日报：对《草案》征地的补偿标准，有专家预测征地补偿费至少提高十倍，您对此有何看法呢？

　　蔡继明：所谓“补偿标准提高十倍”是无奈之举，因为所有的地都要征。但是，在没有严格界定征地范围、征地原则的情况下，讨论征地补偿标准问题是存在局限性的。

　　因为征地补偿，是对因公共利益而征地的补偿。而非公共利益征地，严格说是不能进行征地的，这不涉及补偿标准问题，而是如何按照市场价值等价交换的问题。

　　首先，国家征地范围，应严格限定在公共利益的范围。过去认为，为了公共利益，农民就需要牺牲。这是片面的，公共利益是全体公民的利益，为公共利益所支付的代价应由全体公民来分担，而不能够让农民做出单独的牺牲。即使因为公共利益征地，也应该参照被征土地可能用于其他用途所产生的机会成本。

　　如果不是因为公共利益，按照城乡统一规划，被征土地有可能变成商业用地、工业用地，所带来的收益，要远远高于之前所猜测的“十倍”。公共利益至少是不能以获利为目的，所以补偿就不一定是所谓的“十倍”。但是也要保证从事农业生产的农民收入不减，被征土地的农民得到合理安置，包括农民市民化所需要的社保，甚至就业安排。

　　第二，因公共利益而征地是必要条件，而非充分条件。公共利益可以征地，也可以不征地，非要征地的话，前提条件至少是公共利益。《宪法》也只规定，可以依法对土地实行征收并给予补偿，并没有规定一定要征地。

　　所以说出于某种需要非要征地，那一定是出于公共利益。但反过来，公共利益不一定要征，公共利益同样可以使用集体土地，关键看农民是否愿意。而集体土地同样也可以按照市场原则，向农民购买。

　　出于城乡统一规划的需要，国家对土地用途的变更，当然要有严格管制。即使是资本主义国家，也不允许随便改变土地用途。在规划制定的前提下，允许土地使用者与土地所有者围绕土地使用权转让进入市场，这就不是补偿的问题。

　　第一，买卖要自由，不能强买强卖；第二，价格双方要平等协商。也就是说农民有买卖自由，政府不能强迫农民把土地卖给开发商。在交易过程中，应该明确，农民的土地可以通过买卖把使用权转让，也可以直接入股，也可以自主开发，性质上都是一样的。

　　产权明晰，农民才有说“不”的能力

　　日报：在土地征收补偿中，您刚才讲到农民说“不”的权利，但现实中，农民往往缺乏说“不”的能力。您认为该如何保障农民的这项权利？

　　蔡继明：一方面，这种行为本身是存在法律缺陷的。《宪法》是根本大法，法院受理诉讼案件，是根据具体法律，而不是直接依据《宪法》。

　　我们现在没有宪法法庭，无法规范修宪程序，同时对违宪的行为也无法认定和处置。这就导致，没有法庭能够受理。更何况法院容易受到地方政府部门强力干预。

　　另一方面，不得不强调，解决这种行为应该从土地制度改革着手，保障农民权益。近年来，在农村实行的土地确权、登记、颁证，使得产权得以明晰。这就成为维护农民土地权利的必要条件。如果农民手中有土地权证、房屋权证，再出现强拆房屋、强征土地，就是侵犯私人财产。这时，法院必须受理依法判决。

　　同时也要切实转变经济发展的方式。从中央政府到地方政府都应该认识到，不要再过多依赖土地敛财。中央对农业提出“多与少取”，但实际却是成倍掠取。

　　此外，还需构建与土地制度改革相配套的措施。如，政府征地范围缩小必然导致政府财政的减少，自然会使城市建设、公共设施建设以及公共服务所需资金负担加重。这就需要考虑征收房产税、土地增值税等，将其转变为地方政府的稳定收入来源，从而使得政府不再过多依赖征地获取资金。