“镇级市”饥渴

解构强镇扩权浙江样本：城镇化东风之下，小城市的茁壮成长意味着更多发展权限和财政自主，亦需要上级政府的“让利”


　　温州市委党校教授金勇兴的周末和“小商品”结了缘。

　　12月28日下午，他赶往温州市永嘉县桥头镇，为当地申请小城市培育试点出谋划策。这个被誉为纽扣之都、拉链之乡的全国发展改革试点城镇，并不在浙江省首批小城市培育试点镇之列。金勇兴告诉《第一财经日报》记者，当地政府迫切希望，能成为下一批试点镇，预计年后将递交申请报告。

　　中央经济工作会议明确要着力提高城镇化质量，前有义乌等地“强县扩权”，一些强镇如今亦期待升格为“镇级市”，分享政策红利，包括城镇发展权限和财政自主权的拓展。

　　用一些地方官员的话说，这是为了改善“小马拉大车”的现象。

　　瓶颈

　　“镇级市”已经不算是新名词。2010年初，新华社报道称，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。当时，已经有温州市官员提出把当地5个试点强镇建设成为“镇级市”。这一政策畅想的初衷是解决乡镇责大权小的问题。当年底，浙江省选择27个镇启动了小城市培育试点。

　　最新的量化发展成果显示，2012年前三季度，这批试点镇GDP同比增长12.7%，城镇化率提高了5.8个百分点；同期，浙江全省GDP增长7.7%。

　　12月25日举行的浙江省小城市培育试点工作现场推进会要求，加强改革创新力度，增添城市发展的新活力。尽管浙江日报微博称，关于撤镇设市试点，目前尚无具体方案和时间表，“镇级市”的政策红利依然为外界所关注。

　　“责大权小制约强镇发展。”金勇兴说，比如环保问题、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生问题等，这些镇里都无权查处，只能上报上一级主管部门，误时误事。此外，社会保障、集镇规划、审批处罚等与经济同步发展的问题，乡镇无法统筹解决。

　　浙江一些强镇的经济规模已超出中西部一些县区，但是行政配给仍按一个镇的标准。

　　以温州柳市镇为例，由于受土地要素制约，近年一些企业纷纷外出寻找发展空间。不仅如此，一些乡镇没有独立财权，致使公共财政经费紧缺，造成公共建设远落后于经济发展，影响了工业化、城镇化进程。

　　其中，基础建设和资金配套是矛盾突出点。中央编办有关负责人曾表示，经济发达镇正处于快速发展期，市政基础设施和基本公共服务都需要大量资金，但在现行财政体制下，经济发达镇的财政收入大部分要上缴分成，真正留在镇里能够支配的财力并不多，不能满足城镇建设和公共服务的需要。

　　事实上，在城镇化号角吹响的背景下，发达乡镇“责任大、权力小、功能弱”的现象不独发生在浙江。2010年４月，多部委部署开展经济发达镇行政管理体制改革试点，在全国１３个省份选择２５个经济发达镇进行试点。2011年年底，浙江省发改委出台《关于支持小城市培育试点工作的实施意见》，其中明确，大力支持和指导试点镇开展与小城市发展相适应的户籍制度改革、土地使用制度改革、投融资体制改革、行政管理体制改革，总结推广成功经验，巩固扩大改革成果。

　　温州市一名官员曾表示，“镇级市”不是行政级别的改变，而是以镇的属级建设小型城市，最终建设现代化小城市才是“镇级市”的真正含义。

　　红利

　　金勇兴说，政策扶持和资金补助以及试点镇的发展前景是桥头镇申请小城市试点的主要原因。按设想，通过行政区划调整，桥头镇将发展成为15万人口的小城市，是现有人口的2倍多。

　　浙江省发改委城乡体改处近日发布的信息显示，浙江省政府已经设立了每年10亿元的小城市培育专项资金，并下达了两年共计18亿元的发展补助资金；县（市、区）按1：3的比例建立了第一年的30.2亿元配套资金。

　　城镇化率提高的背后是各地探索的强镇试点配套政策。

　　比如，对于纳入浙江省27个小城市培育试点的瓜沥镇，杭州市萧山区明确给予“3个100％”资金支持（即：地方财政收入区级留成部分100％返还，土地出让金区级留成部分100％返还，镇内区级重大基础设施和社会事业项目建设由区财政100％承担）等扶持政策。

　　有市民发现，当地的一些路标上的“瓜沥镇区”已经换成“瓜沥城区”。升级的变化不止于此。列入小城市试点后，温州市柳市镇调整行政区划，区域面积由49.88平方公里扩大到92平方公里。

　　浙江省中心镇发展改革协调小组办公室测算显示，2011年浙江省27个小城市试点镇平均每平方公里人口密度为6500人，如果达到国际通行的小城市标准——每平方公里9000人，27个小城市将新集聚175万人，对同期浙江城市化贡献率将达30%左右。

　　在一些基层官员眼中，决定“镇级市”发展效果的一大因素是权力下放充分与否。

　　温州市委政策研究室人士之前接受本报记者采访时说，强镇扩权改革，涉及到部门权力调整和利益的再分配。

　　嘉兴市嘉善县姚庄镇最新的《强镇工作汇报》提出，希望进一步加大财政扶持力度，土地出让金净收益全部归镇里，超基数部分增值税、企业所得税全额留镇。同时，希望县发改局、经贸局的投资管理权限以委托、授权形式下放到镇，并取得更多的用地指标。

　　金勇兴说，强镇往往是当地区县的经济中心，过去他们也是区县财政收入的主要来源。如今，强镇进行小城市试点，要全额返回土地出让金和收入，在现实操作中“难度很大”。于是出现有的强镇返回比例为100％，有的强镇返回比例只有35％的现象。