财税体制改革再起步 强化省级政府公共服务支出责任

　　郭晋晖

　　以健全中央和地方财力与事权相匹配为总体目标的新一轮财税体制改革已经箭在弦上。

　　财政部部长谢旭人日前撰文表示，今后一个时期将合理界定中央与地方的事权和支出责任，力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域的事权划分方面尽快取得明显进展，并将进一步强化省级政府在这些领域的支出责任。

　　在税制改革方面，谢旭人提出，将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，并将赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权。

　　财力事权改革

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，自2002年所得税收入分享改革之后，这十年间政府基本上没有出台大的向地方分财权的改革。而是以财力代替财权，通过大量的转移支付来保障地方政府公共服务的能力。

　　由于各级政府之间事权和支出责任没有明确界定，财政收入从下向上层层集中，而财政支出从上至下逐渐加大，导致财力与事权不匹配的现象日益突出。面对层层加码的支出账单，基层政府叫苦不迭。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，地方财力不足的根源在于近年来政府职能不断扩大，公共财政将全体国民的养老、医疗、教育等领域都包括进来，支出必然增大。按照中央和地方分摊的现行体制，地方出钱更多，因此支出压力很大。

　　这个问题已经引起高层的关注。

　　谢旭人表示，事权和支出责任清晰是财力与事权相匹配的重要前提。在合理划分政府职能范围和简化政府层级的基础上，遵循受益范围、成本效率、基层优先等原则，明确划分中央与地方以及各级地方政府之间事权与支出责任。力争在义务教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域支出责任划分方面尽快取得明显进展。

　　1994年的分税制只是确定了中央和省级政府的分税，却没有对省以下财政体制做出进一步的改革，省以下政府事权与支出责任划分不明确也是导致基层财政困难的原因之一。本应承担更多事权的市县两级财政却没有得到相应的财力分配。

　　财政部下一步将推进省以下财政体制改革。规范省以下财政收入和政府支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障程度，促进省内地区间基本公共服务均等化。

　　谢旭人还表示要全面建立起县级基本财力保障机制。在中央和省级财政加大支持力度的基础上，通过建立和完善奖补机制，并随着经济财政发展逐步提高保障水平，进一步增强县乡政府提供基本公共服务能力，促进城乡统筹发展。

　　杨志勇则建议，下一步改革应该回到财权、财力与事权相匹配的原则，中央能够赋予地方一定的财权，而不仅仅是财力与事权相匹配。

　　转移支付需完善

　　转移支付作为分税制之后实现财力与事权相匹配的重要保障，其规模不断扩大。中央对地方的转移支付（不含税收返还）从2007年的14017亿元增加到2012年的39912亿元，年均增长26.9%。

　　公开数据显示，县市区而言，上级转移支付及专项支出占地方财政支出的比重在50%左右是比较适宜的，然而目前多数县市区的这一比重都已突破，有的甚至达80%以上。

　　然而，现行的转移支付制度却存在一些较为严重的弊端。王小鲁表示，转移支付的很大一部分资金是以一事一议的办法专项划拨的。地方做事钱不够，就来北京活动，找中央要钱，并不是按照规则行事。

　　中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁表示：“这样的转移支付缺乏制度上的公平性，取决于‘跑部钱进’的力度，也难以避免会采取幕后手段和私下交易，造成寻租和腐败，不可能保障资金分配的公平性、合理性和使用的效率。”

　　谢旭人表示，下一步要优化转移支付结构，在明确划分各级政府支出责任的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的支出，明确各自的负担比例。

　　同时，还要增加一般性转移支付规模和比例，完善中央对地方均衡性转移支付增长机制，提高转移支付补助系数，逐步补足地方标准收支缺口。分类规范专项转移支付项目，并从监管制度、技术操作等方面着手，进一步提高转移支付资金使用效益。

　　刘尚希认为，转移支付最大的问题还在于不透明，透明和统计细化是转移支付制度必须尽快完善之处。尤其是提高专项转移支付的透明度迫在眉睫。

　　王小鲁表示，当前充实地方财力也不能仅依靠转移支付，更重要的是需调整中央和地方之间的财政关系，不能把钱集中在中央手里，搞得地方没钱。需要建立一套长效机制来代替现行的土地出让制度和收益分配制度，还需要进行包括房产税在内的多项改革相配合。

　　谢旭人的文章中也表示，构建地方税体系是下一步税制改革的一大重点。将财产行为类有关税收作为地方税体系的重要内容，不断增加地方税收收入，进一步增强地方特别是中西部地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。