把权力关进制度笼子需好的权力结构

　　专访制度反腐专家李永忠：把权力关进制度笼子需好的权力结构

　　张有义

　　[ “十多年前，当我提出有条件赦免的时候，遭到99%的人反对，他们的主张当然是绝不赦免。但当时我反而高兴，我一点不担心，因为正是有这种绝不赦免的强大要求，才能实现有条件赦免。如果当绝大多数人都很理智地同意赦免时，其实已经错过了有条件赦免的最好时期” ]

　　1月22日，中共中央总书记习近平在十八届中央纪委二次全会上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。习近平还指出，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。

　　把权力关进制度的笼子里，中心和重心问题在于：如何设计一个科学合理的制度笼子，既关得住“老虎”，又飞不出“苍蝇”，从而改变之前“牛栏关猫进出自由”的制度虚设现状。制度反腐可能是解决30年权力反腐遗留问题的最佳选择。针对当前呼声很大的一些问题，如官员财产公示为何不能迅速铺开，存量腐败是否需要有条件部分赦免等，《第一财经日报》记者独家专访了知名制度反腐专家李永忠。

　　把权力关进制度的笼子

　　第一财经日报：习近平总书记说：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，对此你如何认识？

　　李永忠：只有加强制度建设，通过制度反腐，才能把权力关进制度的笼子里。只有改革现行的权力结构，才能形成三大机制：惩戒机制、防范机制、保障机制。只有改革旧的权力结构，形成上述三大机制，新的组织体系即新的权力结构才是制度的铁笼，而不是关猫的牛栏。

　　日报：把权力关进制度的笼子里，这句话的重点是“制度”，你如何理解这两个字的内涵？

　　李永忠：制度，有两层含义。其浅层次含义是指那些说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款，即规章守则。而大多数人认为，制定制度就是制定这些条条款款。这些不是无用，但它只是制度最浅层次的东西。

　　一个健全的制度，还必须有其深层次含义，即保障这些条条款款得以坚决执行的组织体系。而30年来，我以制度反腐、制度监督、制度建党为自选研究课题，就是力图解析这个组织体系，从而发现，制度最核心、最具实质意义的是权力结构，这是制度的深层次含义，也是制度的核心本质。

　　从这个意义上讲，好的制度设计，更偏向于组织体系和权力结构的设计。

　　日报：为什么不是把权力关进“法制”的笼子里？一字之差的困惑何在？我们是否可以理解为上述这句话中“制度”二字更偏向于“法制”？

　　李永忠：法制和制度虽是一字之差，但这是两个不同的概念。在我看来，制度更偏向于权力结构和组织体系。法制，不少人的理解，为依法办事的原则，基本上不包括权力结构；法治，依据法律管理国家和民众的各种事务的一种政治结构，有些权力结构的含义，但重点在依法管理，而不在权力结构。

　　经验教训告诉我们，政治体制改革的核心是党和国家领导制度的改革，也即权力结构的改革。只有以此为前提，推进制度反腐、制度监督、制度建党等顶层制度的设计和有效执行后，依法行政、依法治国才有可能。

　　邓小平说，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的要义，也正在于此。

　　所以说，把权力关进制度的笼子里，这个制度的笼子，就是组织体系，就是权力结构的笼子。只有在一个科学合理的权力结构中，权力才不会轻易改变，既没有办法轻易改变，也不能够轻易改变，还不敢轻易改变。

　　需要改变的是什么模式

　　日报：探讨制度改革和建设，首先需要弄清楚我们现行制度框架的历史渊源和弊端，请你给大家梳理一下。

　　李永忠：1980年8月18日，改革开放的总设计师邓小平同志发表重要讲话，在《党和国家领导制度的改革》一文中即进行了顶层设计，并规划了政治体制改革战略蓝图。他当时指出：改革党和国家领导制度的“时机和条件已经成熟”，“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”（邓选2卷，人民出版社1994年版，第342~343页）

　　到今年8月，距离邓小平提出“党和国家领导制度的改革”已经33年了。我们没有理由不按图施工了。因为，滞后于经济体制改革30年的政治体制改革，已经到了突破的关口。

　　应当说，我们党和国家的权力结构仍然采用的是苏联模式。苏联模式是一个决策权、执行权、监督权高度重合的权力结构，权力集中于党委，或者说主要集中在党委书记那里。

　　我认为苏共的问题表现在两个方面：一个是决策、执行、监督三权合一的权力结构；另一个是等级授职制的选人用人体制。

　　把决策、执行、监督合在一起，就势必造成权力过分集中于一个机关——党委，党委的权力，又势必过分集中于一个人——党委书记。权力层层集中的过程中会产生一种加速度，就是越到执政的后期，权力过分集中的程度就越严重。各层次主要领导人掌权的时间越长，权力过分集中到他手中的程度就越高，越权、乱权、滥权的几率就越大。如此，权力就会越来越集中于个人，最后成为绝对权力。绝对的权力，绝对地倾向于腐败。

　　日报：我们当前的制度处在什么样的状态？

　　李永忠：改革开放30多年来，我们只在经济体制改革中抛弃了苏联模式，在经济体制改革中改掉了上述两个根本性问题。我们所有的民营企业家没有一个是由各级组织部门按等级授职制任命的。他们全都靠自己拼市场拼出来的。我们的经济社会是多元结构，不是哪个人说了算，也不可能把决策、执行、监督权合在一起。尤其是现代企业法人治理结构，要求决策、执行、监督权必须分开。

　　因此，我们经济体制改革成功了，而且30年走完了别人二三百年走过的路。但是，我们政治体制方面并没有摈弃上述两个根本问题。权力还是过分集中，决策、执行、监督三者还是合一，我们的用人体制还是从上至下层层任命。

　　因此，30多年来，我们形成了一腿长、一腿短、一手硬、一手软的局面，这样跛脚前行的30年，造成了腐败易发多发滋生蔓延，干群关系疏离党群关系紧张。

　　腐败，用习近平总书记的话说，叫越演越烈。

　　为什么？因为一腿长、一腿短、一手硬、一手软，已经拉裂了我们当前的社会，而且使党和政府与群众在一些方面很难有共识。共识基础弱化，党和政府的公信力在一些地方出现了很尴尬的局面：没理的，老百姓当然不相信；有理的真实的，老百姓也不相信了。这很可怕。

　　我曾经说过，前30年的改革以解决生产力为取向，后30年的深化改革必须以恢复党和政府的公信力为取向。这样我们才能逐步愈合被拉裂的社会，防止社会断裂。

　　日报：你说到我们的社会被拉裂，具体表现何在？

　　李永忠：第一，贫富两极分化日益严重，社会收入分配严重不公。以至于国家统计部门从2003年以后就不敢再报基尼系数了，最近又重新报出来，虽然很多人对其报出来的0.474不满意，但是相比不敢报已是一种进步了。