四中全会布局依法治国路线图 建立宪法宣誓制度

　　10月28日，新华社全文发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称四中全会《决定》)。四中全会《决定》全文约16000字，分七个部分、三大板块论述了全面推进依法治国若干问题。

　　除导言外，四中全会《决定》从30个方面，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署。

　　新华社同时发布了中共中央总书记习近平受中央政治局委托，就《决定》起草情况向四中全会作的说明(下称《说明》)。习近平称，四中全会《决定》突出考虑了围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。

　　习近平在《说明》中介绍，中央政治局决定和中央政治局常委、中央纪委书记成立由习近平本人任组长，中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江和中央政治局常委、中央纪委书记王岐山任副组长，相关部门负责同志、两位省里的领导同志参加的文件起草组。文件起草组还曾组成8个调研组分赴14个省区市进行调研。

　　在昨天举行的中央全面深化改革领导小组第六次会议上，习近平指出，四中全会《决定》，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。

　　建立宪法宣誓制度

　　2013年2月，中央政治局就全面推进依法治国进行了第四次集体学习。习近平在这次集体学习会议上发表讲话称，我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就。

　　四中全会《决定》指出，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。

　　对此，四中全会《决定》提出，健全宪法实施和监督制度，全国人大及其常委会“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”

　　今年7月的《北京人大》杂志发表的全国人大常委会法工委主任李适时文章称，近年来，全国人大常委会高度重视备案审查工作，“2013年，全国人大常委会对国务院新制定的19件行政法规，最高人民法院、最高人民检察院新制定的32件司法解释，逐件逐条进行审查”。

　　除了主动审查，“全国人大常委会每年都会收到数量较多的由社会组织或公民提交的合法性审查请求。”中国社科院法学所副研究员黄金荣告诉记者。

　　“我们对接收到的公民、组织提出的包括行政法规、地方性法规、司法解释、规章等多种规范性文件的62件审查建议，逐件分类、认真研究。”李适时在文章中介绍。

　　“为此，全国人大常委会法工委成立了专门的法律法规备案和审查机构。”华东政法大学教授、宪法学者童之伟告诉记者。但童之伟介绍，该机构的人员配比仍然不适应其匹配的工作量。

　　在四中全会《决定》中，宪法的地位再次被强调，其中包括将每年十二月四日定为国家宪法日，以及建立宪法宣誓制度。

　　在142个有成文宪法的国家中，规定相关国家公职人员必须宣誓拥护或效忠宪法的有97个。关于宪法宣誓的主体、内容、程序，各国做法不尽相同，一般都在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。

　　此外，四中全会《决定》还要求加强重点领域立法，包括编纂民法典、加快推进反腐败国家立法、制定文化产业促进法、制定国家勋章和国家荣誉称号法、加强互联网领域立法、加强社会组织立法、制定社区矫正法、抓紧出台反恐怖等一批急需法律等。

　　其中，《反恐怖主义法(草案)》已提交10月27日召开的十二届全国人大常委会第十一次会议审议。

　　司法改革的进一步部署

　　十八大和十八届三中全会均对司法改革作出了部署，目前，新一轮司法改革试点已进入全面实施阶段。

　　习近平在《说明》中称，这次全会决定在党的十八届三中全会决定的基础上对保障司法公正作出了更深入的部署。

　　其中，四中全会《决定》提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革。保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

　　四中全会闭幕后的第二天，《人民法院报》就全文刊发了最高法院常务副院长沈德咏在中国刑诉法学会2014年年会上的发言。在这篇名为《刑事司法程序改革发展的基本方向》的发言中，沈德咏称，对于审判机关而言，树立科学的刑事司法理念，当务之急是要推动建立以庭审为中心的刑事诉讼制度。

　　“自从去年10月的第六次全国刑事审判工作会议后，最高法院已多次提出坚持"庭审中心主义"。”清华大学法学院副院长、刑诉法学者张建伟告诉记者。

　　沈德咏的文章认为，庭审中心主义是相对于传统的“卷宗中心主义”而言的，重点在于防止将侦查、起诉中带有明显追诉倾向的意见简单地、不加甄别地转化为人民法院对被告人的有罪判决。

　　张建伟认为，这就要求公检法三机关在刑事诉讼活动中更好把握“各司其职、互相配合、互相制约”的原则。

　　推进以审判为中心，目的在于有效防范冤假错案产生。据本报记者了解，目前最高法院、最高检察院等部门已就严格实行非法证据排除规则制定了文件，正在广泛征求意见。

　　“严格执行非法证据排除，是推进庭审中心主义非常好的切入点和突破口。”张建伟说。

　　四中全会《决定》还提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　“作为法律监督机关，我国的检察院曾在上世纪50年代实行过一般监督权，但此后限缩到只对诉讼进行监督。四中全会《决定》如此规定，意味着检察机关将行政机关纳入了监督范围”，张建伟告诉记者。

　　目前，检察机关对行政机关的监督仅限于对公安机关参与诉讼的监督，以及对公安机关、司法行政部门管理的监狱等羁押场所的监督。

　　“下一步需要考虑的，是检察机关与监察部门之间的职权如何协调，以及检察机关如何应对工作量增加的问题。”张建伟说。

　　张建伟认为，探索检察机关提起公益诉讼，意味着检察院的诉权进一步扩大，“公共利益和法治是检察机关的两大原则，而公益诉讼本身就和公共利益直接相关”。

　　习近平在《说明》中，针对检察机关探索提起公益诉讼，提及了国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等三个领域。

　　促进法治共同体建设

　　习近平在《说明》中称，四中全会《决定》突出考虑了反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。此外，《决定》还就法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了部署。

　　其中，四中全会《决定》再次提及此轮司法改革涉及的法官、检察官遴选制度，提出建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。

　　除了提高司法工作队伍专业能力，“它能够使得司法机关工作人员和律师群体之间互相融合，起到互相促进、包容的作用，让律师群体与司法机关的对抗逐渐消灭，这对法治共同体的建设是有促进作用的”，北京尚权律师事务所合伙人张青松告诉记者。

　　四中全会《决定》还就党中央与立法机关衔接机制做了具体规定，如“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。

　　十八届三中全会后，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》于2013年11月发布，其中提出修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，从而“规范党领导国家立法的工作程序，更好地使党的主张通过法定程序成为国家意志”。

　　四中全会《决定》提出，政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。上述《规划纲要》也提出，适时研究制定党委政法委工作条例，完善党领导政法工作的体制机制。