国资改革重庆样本：百亿高速公路打包启动“反向跑道”？

　　“重庆准备将几百个亿的高速公路项目打包，吸引社会资本进入。”重庆一位国有控股企业高层对21世纪经济报道记者透露。

　　此前，民间资本很难进入这项目。这被外界视为重庆新一轮国企改革中的一大亮点。

　　继安徽、上海、贵州等地发布省级国企改革方案之后，重庆市近日发布了《关于进一步深化国资国企改革的意见》(以下简称《意见》)，这是四个直辖市中首份国企改革的省级指导意见。

　　这份《意见》在多个方面提出了明确发展混合所有制经济的目标。其中，在国资布局上要求，竞争类企业80%以上的国有资本集中在先进装备制造等支柱产业和高技术含量、高附加值的战略性新兴产业、现代服务业。

　　以及，“2/3左右国有企业发展成为混合所有制企业。适宜上市的企业和资产力争全部上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。”近十年来，重庆市因其参考上海经验，组建政府控制的八大投资集团、以及成立渝富资产管理公司颇受外界关注。5月9日，重庆市国资委相关负责人在《重庆日报》上以三个关键词对《意见》进行了解读：混合所有制、国有资本布局和防止国有资产流失。

　　“此次方案的一大亮点在于给出了具体的数据指标，”上述当地国有控股企业高层人士说，“重庆如真按此数据指标进行改革，将和此前‘八大投’的做法相反，就像上了一条‘反向跑道’。”

　　挤出和出让

　　2003年，重庆组建了八大建设性投资集团。官方说法是为了“履行政府规划的基础设施领域的建设投资任务”，而民间则认为“把相关的行业和项目垄断起来”。组建之后，重庆市政府通过“五大(土地、国债、规费、存量资产、税收返还等)注入”来充实“八大投”的资本金实力。

　　一个具体案例便是，2005年前后，重庆市开发投资有限公司想发行债券，但信用级别不够，于是重庆市政府通过注资的方式提高了开投公司的信用，银行进而同意了发债的请求。

　　此种做法一度被指为产生了政府投资挤出效应。但重庆市政府自有说法。重庆市长黄奇帆曾公开表示，因为有了“八大投”，银行本来想借给小企业的钱被挤掉了的说法并不成立，“因为没有投资集团，中小企业能否借到钱这与其自身的信用有关，但是由于有投资集团存在，把银行本来既不借给中小企业，甚至会流到上海、北京去的钱截流下来了。”

　　截至2013年底，重庆国有资产总额已达1.8万亿元，是2003年9月重庆国资委成立时的十余倍，仅营业收入便达3709亿元。

　　“之前的做法长期来看可能出现问题，因为没有从根本上解决生产效率的问题。”上述重庆市某国有企业高层人士对21世纪经济报道记者说。

　　此次国企改革，在布局上优化国资分布结构，引进民间资本参与投资。这既是十八届三中全会对国企改革的要求，与各地已出台的国资国企改革方案类似。

　　同时，这也是重庆早已有之的改革计划。“我们组建并壮大国有投资集团，主动出击，率先投资建设，并不等于国有投资集团要长期垄断这些领域。等市场信号强大……国有投资集团就逐步退出，转移到国民经济和人民生活需要的新的投资建设领域。”2011年，重庆市人民政府研究室给媒体的书面回复中如此提到。

　　在2013年11月，黄奇帆撰写的《国企改革的核心是市场化资本补充机制》也提出“靓女先嫁”观念，意在“补充整体国有企业体系的资本金”。

　　在2014年初重庆举行的全市国资工作会议上，市国资委主任廖庆轩就指出，此次国资改革的重点任务是“控制、降低负债率”。此次抛出的“高速公路打包项目”也与此有关。

　　“无论怎样，这是一个好的开始，让各市场主体有机会参与竞争，对于我们来说，这依然是一个很有吸引力的项目。”上述重庆市某国企高层人士表示：“而后续如还有污水处理、水务、天然气等公用事业的项目，我们也会持续关注。”

　　对于目前的改革方向，“说反向跑道或许为时尚早。”重庆一位民营企业家对21世纪经济报道记者表示：“至少在民企方面，尚未真正找到进入相关项目的可行途径。”

　　可能让出控制权

　　重庆旅游产业发展(集团)有限公司(以下称“旅发集团”)是这轮改革中的一个引人瞩目的案例，因为按照目前的方案，改革完成后，国资可能会失去控制权。

　　今年4月，旅发集团将70%股权以2.18亿元挂牌增资扩股——如果此次增资扩股完成，原独资股东重庆旅游资产管理有限公司(重庆旅管公司)将以30%股权退居第二大股东，放弃控股权。

　　这被认为是优化国资布局的重大举措的具体案例。《意见》要求，竞争类企业80%以上的国有资本集中在先进装备制造等支柱产业和高技术含量、高附加值的战略性新兴产业、现代服务业。旅游行业显然属于充分竞争的行业，国资没有必要掌握控制权。

　　但此项目的执行存在难点。据一位知情人透露，民企开出的价格和国企开价相差近一倍“即使是走招拍挂程序，但底价太高了，民企也不能接受。”

　　但是，如果国企开价较低，则可能引起国有资产流失的质疑。 防止国有资产流失同样是这轮改革需要注意的重点内容之一。

　　《意见》要求，规范国有企业改制重组审批手续，优化资产评估、清产核资、财务审计、底价确定、交易管理等程序，防止国有资产流失。严格执行产权挂牌交易统一进入重庆联合产权交易所的规定。

　　值得一提的是，重庆还提出建立改革创新容错机制，对有关单位和个人依法依规推进改革过程中，未能完全实现预期目标，且未牟取私利的，一般不做负面评价，并免除相关责任。

　　“这可能会让国企情愿不做，也不犯错，降低议价意愿，” 上述知情人士指出，“此外国企还有很多办法保留控制权。”

　　五种混合途径

　　早在今年年初，重庆市市长黄奇帆在接受媒体采访时提出了混合所有制的五种“混”法，其中包括推动国企集团整体上市、未达到上市条件的先搞股份制、将国企集团转化为投资公司、创造条件让民资进入公共服务、基础设施领域等等。

　　五种实现途径的思路也被重庆市国资委相关负责人作为对《意见》解读的思路。

　　推动国企集团整体上市是重庆市国资委一直在推行的战略。在1月18日，重庆市召开的国资工作会议上，重庆市常务副市长翁明杰也要求国企抓住IPO重新开闸的机会，推动企业上市。

　　5月8日，证监会发布9家预披露企业名单，重庆燃气在全国9家预披露企业之列，拟在上交所上市。“在国企改革中，相关企业肯定会增加上市融资的积极性，以免到后来陷于被动，面临丧失控制权的危险。”

　　对于不具备上市条件的企业，进行股份制改革，一位分析人士指出：“重庆市本地的OTC市场可能受益。”但在公共服务、基础设施领域引进民资并不容易。翁明杰在上述会议上也透露，重庆市也将推出若干示范项目，引入社会资本。但是，同时他也称，某些领域，即使放开社会资本进入，社会也不愿意进入。

　　针对重庆国资改革方案，国务院国资委下属机构研究员罗天昊在接受《重庆日报》采访时强调：不能用行政办法推进混合所有制。“混合所有制一定是一个市场行为，不能为混合而混合。大家有共同利益才能走到一起，大家文化相通才能配合。按时间表推进，用行政办法撮合会有副作用。”他说。

　　此外，《意见》还提出稳妥推进混合所有制企业员工持股，试行职业经理人制度，推动企业压缩管理层级等措施。重庆副市长翁杰明也在上述重庆市国资工作会议上提到，管理层级太多会影响企业运作，有五六个管理层级的公司应该压缩到三个管理层级左右。

　　此前，有关方面还曾提出一种监督国企的方案，由国资委和财政局联防监控，或成立大规模的财务公司，对违法违规国企吊销相关国企经营权。这类方案暂未在《意见》中体现。