管网危情 看不见的 “城市地雷”

　　接二连三的管道泄漏、爆燃等事故，将一些城市地下宛如“蜘蛛网”一般错综复杂的管网图呈现在人们面前。有些网管已经超期服役，腐蚀管道带病运行，检修难度又大，安全形势非常严峻

　　2014年4月10日，甘肃兰州城区唯一的供水企业——兰州威立雅水务(集团)公司的出厂水及自流沟水样被检测出笨含量超过国家标准近20倍，致当地此后24小时自来水不宜饮用，引发市民恐慌。

　　4月13日晚8点，事件调查取得进展：专家组初步确认含油污水是导致自来水苯超标的直接原因，而油污来自渣油泄漏渗入地下。

　　对此，中国安全生产科学研究院院长刘铁民对企业观察报记者分析说：“水污染分为源头污染与过程污染，兰州水污染事故则属于过程污染，在明知道接近风险源的情况下，按工艺质量来说，兰州威立雅水务公司应该有防护外来污染物进入的责任。但遗憾的是，被污染的自流沟1955年安装，为水泥材质，将近60年时间从未更换过，自流沟达到设计时限以后收缩缝老化，滞留区的含苯地下水通过收缩缝进入自流沟，进而污染到水质。”

　　近年，我国类似地下管网泄漏、爆燃的事故频繁见诸于媒体。刘铁民直言：“我国燃气管道、输油管道、下水管道、自来水管道等相继发生安全事故，同类事件反复出现，这是有规律的系统性问题，说明我国地下管网系统隐含重大风险。”

　　地下管线已进入事故多发期

　　与兰州水污染事故相似且影响力较大的管网安全事故是发生在去年的“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆燃事故。输油管道泄漏的原油“串入”了市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚，遇火花发生爆燃，事故主要原因也是地下管道规划、维护不当。

　　对此，中国城市规划协会地下管线专业委员会副秘书长李学军对本报记者表示：“目前，我国地下管线已进入事故多发期，最主要的原因是多数管线已进入使用寿命极限。”地下管线一般使用期限为30年左右，最长50年，这与材质、输送介质、敷设环境有关，如果考虑外界因素影响，使用期限会更短。而当前我国地下管网大部分为上世纪七八十年代所敷设，所以管网安全形势更加严峻。

　　以北京为例，截止2014年，北京地下管线已28年未普查。北京城市建设档案馆相关负责人介绍，上一次管线普查是在1986年,腐蚀管道带病运行，加之由于地下管线信息缺失，很多管线超期使用，安全系数极低。

　　“管网作为重要基础设施，与生产、生活密切相关，像燃气、输油等高危管道及排水、热力、供水等市政管道，燃爆群死群伤、窨井坠人、热水伤人、地面塌陷、饮用水污染、滑坡等危及生命事故成为时有发生的事件。”李学军说。

　　据本报记者了解，当下我国不少城市的老城区有部分工业及市政管线存在着超期服役现象，成为城市发展进程中的隐形“炸弹”。比如兰州市主城区地下就有一条贯穿整个兰州市东西城区、长达50公里的石化污水干管，该管道建设于上世纪50年代，由前苏联援助设计，设计使用期限为50年，如今已经超期服役近10年。

　　一些专家在2004年就发现了该问题，其后曾向政府部门专门提交过报告，当中指出：“如果这条管线在城区发生爆裂，将会给兰州市带来灾难性的后果。”但这个问题一直没有得到有关部门足够重视，并采取彻底根除隐患的措施，只是有针对性地设置了突发事故的应急预案。

　　此外，随着我国城市化进程的加快，我国城市地下管网分布也越来越密集，有一组数据可以说明这个问题：当前我国很多城市地下埋藏着20多种管线，管线种类包括自来水、污水排放、煤气、燃气、石油、有线电视、电信、宽带网等，涉及的铺设单位多达40余家。中国城市每平方公里的管线长度约为25公里，而在重庆这样的地方，最高有30公里。

　　以油气管道为例，去年“11·22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生后，中国石化派出500多个工作组，对所有管线进行了排查，管道被占压或安全距离不够的情况有1100多个。许多原油、成品油管道被企业、居民和社区占压，这些都违反《石油天然气管道保护法》，但解决起来又十分困难。

　　“这些管线如果管理不善，很容易造成因第三方破坏而引发的管道泄漏和爆燃事故，随时都可能侵害百姓的生命及财产安全。”刘铁民说。他在接受本报记者采访时用无序、混乱两个字来形容当下我国地下管网的布局现状，而此现状所带来的后果自然也不太乐观。据南方网的一项统计数据显示，当下，南京市平均每天发生爆管事故30多起，北京市平均每天发生管道事故达5起之多，大型水管崩裂事故每4天一起。

　　据不完全统计，2008年～2010年，我国国内每年发生的城市地下管线事故造成直接经济损失数十亿元，造成间接经济损失数百亿元。

　　“随着我国城市的快速发展，来自管网系统内部、自然环境和外部人为环境等不安全因素都会给地下管线的安全运行带来方方面面的风险。但是，其中最大的潜在隐患还在于那些权属不清的管线及多管线交叉领域的安全问题。”中国城市规划协会地下管线专业委员会专家委员会副主任、天津市勘察院副总工程师江贻芳表示。

　　他认为，这些管线一旦发生泄漏或者爆燃事故，一方面将影响城市能源或资源的高效、有序供给，影响社会正常的秩序，造成严重的社会影响。另一方面由于此类事故的发生极易引发次生衍生事故，容易带来难以估量的损失，包括人员伤亡和财产损失。

　　管网管理水平严重滞后

　　地下管网通常是人们难以看得见、摸得着，但却是维持城市运转和关系城市安全的“生命线”，随着我国城市建设步伐的加快，各城市地下管网建设发展迅猛，管网规模仍呈增加之势。

　　在此背景下，中国社科院城市发展与环境研究所副研究员李宇军表示：“不能总让事故‘发现’地下管网隐患，我们被动地去应对。无论政府还是企业，到了认真反思我国地下管网布局混乱、管理无序的根本原因的时候了!”

　　就此问题，李学军分析说：“当下，我国有限的地下世界，整个管网究竟是呈现怎样一个分布现状?没有一个监管部门能给出非常清晰的回答。这说明我国对于城市地下管网的建设和管理重视程度不够，缺乏统筹全局的，综合性、协调、统一的顶层规划及系统管理。”

　　而据江贻芳介绍，当前我国大多数城市没有管线综合管理部门。专业管线有人管，涉及多种管线之间的问题就没人管了，管线生命周期的各个阶段，如投资、规划、建设、运行维护各阶段相对独立，缺少有效衔接。

　　缺乏统一规划及管理的结果是，地下管线错综复杂，缺乏有效的识别方式，不仅导致管理困难，而且当管道发生泄漏、爆裂等安全事件时，给抢修也造成很大难度。此外，城市建设过程中，地下空间拥挤不堪，反复开挖，“拉链马路”现象频繁发生，也为地陷埋下隐患。

　　对此，李铁民表示，欠缺统一的规划及管理是我国近年来管网安全事故频发的根本原因所在。“一个城市全部管网的布设信息如果都是一笔‘糊涂账’，那么何谈准确有效的监管?何谈主体责任的落实?何谈及时的维修与养护，应急与预警能力的强化?”

　　在他看来，我国地下管线的管理水平之所以严重滞后于城市的发展水平，是因为我国“重地上轻地下”的城市建设和管理理念造成的。我们经常看到很多城市都在不断扩张建设与老城改造，却往往忽视地下管网的改造和维护，即便我国不少地下管网在规划、管理、产品质量及运营过程中的安全措施等都存在较多问题，有时候在部分管网交叉的地方甚至出现监管缺失的情况。

　　所以，刘铁民颇有点气愤地说：“在城市化进程中，我们一直强调城市的规模，城市基础设施的强度，将管网建设也作为城市发展的基本需求，但是并没有将安全二字作为优先重要的问题去考虑。”

　　谁用谁规划，谁规划谁建设，谁建设谁管理。正因为当下我国城市地下管网的规划、建设和管理涉及多个部门，多头管理、各自为政，所以我国也缺乏相应的责任追究机制。因而，导致一些事故发生后无人担责，甚至在抢修救援等方面也会产生不利影响。

　　此外，业内专家认为，我国地下管网安全事故频发，除了相关监管部门及企业规划不统一，管理不协调外，信息化管理落后，管网监管及维护人员素质低或流动性大也是值得注意的影响因素。

　　“我国传统的人员测量和简单图纸标识方法，使得我国地下管网的信息分散、凌乱，导致对已有地下设施缺乏系统有效管理，不能及时准确地查找。同时，监管维护人员更替频繁，也容易使文档资料不准确且易丢失，增加了地下设施的维护管理难度。”刘铁民说。

　　正因如此，在本报记者的采访中，专家们都呼吁说，我国要尽快让埋在地下的每一寸管线都能纳入到高效有序的管理中。比如，每个地下管网工程项目在审批建设等环节都有档案，指定具体部门统一管理地下管网的相关信息，整合资源，建立地下管网的信息数据管理中心，做到地下管网产权单位资源共享，每一寸管线的所属都能清晰准确。

　　制度缺陷需弥补

　　每一起地下管网安全事故发生后，我们都会看到相关政府监管部门及管道运营企业负责人受到严厉处罚。即便从严格意义上而言，找不到部分人确切的违法动机和行为，只是因为缺乏在复杂条件下对重大事故的风险辨识和及时应对能力。

　　"11·22"中石化青岛东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生后，包括中石化集团公司董事长傅成玉、青岛市长张新起在内的48名责任人接受了纪律处分，涉嫌犯罪的15名责任人被移送司法机关处理。

　　但是，毫无疑问的是，把中石化打板子，对青岛市政府加压了，依然没有解决当下我国地下管网安全隐患增多的现实问题。刘铁民直言不讳地说：“不能谁出问题就处罚谁，不要以为把个别干部处理了，甚至抓起来几个责任人在监狱蹲几年，我们的地下管网安全问题就可以解决了，安全生产基本面的问题、制度化的问题从根本上解决不了，这样的事情还是会层出不穷。”

　　当前，我国地下管网的管理现状非常无序、混乱，网有很多张，纲也有很多条。所以，他认为这个结构问题才是事故发生后需要我国迫切去改变的，这其中有时并不完全是当事企业的责任，很多时候政府也有非常重大的责任，而且应该负主要责任。

　　刘铁民说：“如果政府各项监管措施都到位了，即便石化企业发生有害物质泄漏、爆燃事故，也不会抱有侥幸心理，想尽一切办法去清理有害物质，防止其扩散，污染地下水或土壤等。如果政府监管措施都到位了，自来水公司每半年系统监测一次，当意识到和工业设施很近，时刻都有可能因泄漏而造成水污染的情况时，就会及早保持自来水系统和工业管道及厂房足够的安全距离，至少也会对自身管道设施进行及时养护和维修。”

　　那么，对于当下复杂的地下管网，我国政府究竟该如何监管?刘铁民表示：“究竟是怎样的监管形势，这不是最重要的，关键是和这种形式相匹配的监管措施和责任担当。”

　　就此问题，李宇军也表示，一个城市的主要运营风险，政府是有责任进行协调和处理的。以地下管网安全事故为例，不能简单地按照管道归属来处理。管道安全监管问题是个非常庞大的系统工程，我们制度设计上的缺陷必须要弥补，首先要起步，然后进行方案的制定，如此才能在一步步的行动中有所改善。

　　李学军也补充说：“当下，我国管线运营是各自为政，相互之间难以沟通协调，各管线权属单位出于自身利益考量，信息资料不共享，这些问题都需要我国政府部门去统筹考虑解决。”

　　标本兼治势在必行

　　“我们有多依赖管网所给我们输送的各类资源和能源等，就应该多重视管网的安全。我国政府及企业都应该将管网的管理当成一项大事来做，不应仅就某类管网来保障管网安全，而应把它放到整个管网系统、整个城市运行系统中来考虑，脚踏实地做好每一项工作。”采访中，江贻芳对本报记者表示。

　　那么，当下我国诸多潜藏地下的管网隐患该如何系统整治?李学军表示，首先，加大城市地下设施管理各个部门之间的统筹和协调，建立相关部门之间的信息共享和部门联动机制。建立管网的统一监管，有必要时还要设立专门机构，确保人员编制和经费保障。其次，对已有的在役管线进行风险隐患的仔细排查，将许多存在交叉的管网和超期服役的地下管网设施作为重点，并积极推广应用先进的技术查清地下现状，建设数字管网，实现地下管网的数字化、信息化管理。其三，对新建管线，严格全过程监督，积极推广综合管廊或者共同建设方式，即按照功能将相互不影响或影响不大的几种管线一起按照间距规范敷设，这样可节省地下空间的占用，有利于管线的检修维护，并及时纳入数字管网管理。其四是着手推行管网智能化、智慧化建设，实现管网全生命周期管理，在不断完善事故应急机制基础上，切实提升管网事故预警能力，实现管网本质安全。

　　对此问题，刘铁民认为，随着我国经济的高速发展，我国地下管网的复杂状况增多，类似青岛输油管道泄漏爆炸这样的紧密耦合度事故涌现的几率越来越高，要避免这种情况的少发生或不发生，需要做到标本兼治。

　　治标，即进一步明确城市管网的主体责任，强化企业和政府的应急管理能力与风险控制能力，从安全的角度加强监测，强化预警，对重大突然事件做好应急准备，比如抢救物资、专业设施、监测施工设备、专家队伍等，强化政府和企业的现场处置能力。

　　治本，即中国城市管网改造工作。首先，在一个城市建立统一协调的地下管网管理机构，为企业和政府提供专业信息和管理服务，并制定出全市统一的管道系统布局及发展规划。其次，按照此规划对当下已有的管线制定出改造计划，加强政府、企业的投入，分期、分批，按照顶层设计思想，协调统一改造。这是需要从体制、机制上下决心，下工夫，不是一朝一夕能完成的。

　　“这项工作虽然工作量很大，但是如果这个问题现在不解决，那么积重难返，若干年后，不仅难度更大，而且后果也更严重。”刘铁民说。

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　　我国地下管线规划依据

　　当前我国地下管线分两大类，一是长输管线，主要承担国家省际、城市之间的能源、信息、资源等输送功能，另外一类是我们常说的城市地下管线，主要承担城市的能源、资源、信息沟通等保障，以及排涝、排污等功能。

　　长输管线的规划遵循2010年6月25日发布的《中华人民共和国石油天然气管道保护法》和国标《石油天然气工程设计防火规范》(GB 50183-2004)等，城市管线主要遵循1999年5月1日起施行的《城市工程管线综合规划规范》(GB 50289-98)。

　　当长输油气管线选线经过城市时，应按照《中华人民共和国石油天然气管道保护法》 第十二条的要求执行：管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划，并将管道建设规划确定的管道建设选线方案报送拟建管道所在地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门审核;经审核符合城乡规划的，应当依法纳入当地城乡规划。

　　目前，我国长输油气管道规划是由中石油管道局和中石化管道局负责。