以制度创新提升开放水平

    ———上海自贸区半年来实践研讨 
    承担着为中国新一轮经济改革探路历史使命的中国(上海)自由贸易试验区，在挂牌半年多来受到了世界各方的关注。虽然面积只有28平方公里左右，但上海自贸区的诞生承载了太多的期待。从制度的创新，到政策的变革，从负面清单的管理，到人民币资本项目的开放，各行各业对自贸区都给出了自己的解读。那么，在这半年的运行过程中，我们得到了怎样的经验？有怎样的创新？碰到了哪些困难？对此，中国浦东干部学院举办的第一期中国(上海)自贸区建设与进一步扩大开放专题研讨班进行了专题探讨，多位学员从整体框架结构、金融、税收等方面进行了深入的探讨。 
    朱民：制度创新是实现经济转型发展的必由之路 
    中国(上海)自贸试验区管委会副主任朱民表示，制度创新是实现经济转型发展的必由之路。从国际上看，以资源要素禀赋决定的国际分工格局已经无法满足全球经济一体化的需要，以美国等发达国家为代表的这些国家，开始积极推销他们的更高标准的国际投资和贸易规则。中国作为第二大经济体和吸收外资国，第三大对外投资国，必须更加积极主动地参与国际贸易投资的规则制定，争取更加公平、更加有利的国际市场发展空间。 
    从国内来看，我国正处于入跨越中等收入陷阱，走向高收入国家的关键时期。经济发展方式必须从土地、劳动力、资源等要素投入转向效率和创新投入。需要破除现有的体制、管制、机制、税制、汇制等各方面的制约，形成更加有利于各类市场要素发挥作用的制度框架。 
    “因此，建设上海自由贸易试验区时间紧迫、任务艰巨，必须着眼于中国经济发展的长远需要，借鉴国际通行规则，聚焦制度创新，闯出一条经济发展的新路。”朱民说。 
    朱民认为，制度创新的核心是处理好政府和市场的关系。他表示，经济的转型升级首先是政府的转型升级，要切实发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时也要更好地发挥政府的作用，要给市场的活力松绑，要对政府的权利加以约束。 
    值得注意的是，朱民认为，既要改变政府行政对经济干预过多的情况，也要改变企业对优惠政策依赖过多的情况，其中的关键还是要改变政府的行政管理方式，因为企业对优惠政策依赖过多，是我们行政干预经济的结果。 
    “当然，处理好政府与市场的关系，并不是简单的政府一放了之。”朱民认为，要根据市场发展的实际情况，转变政府的管理方式，比如负面清单公布以后，商业保险、创业投资、股权投资等原来依靠外资审批而进行的行业准入管理，在实行备案制以后，行业准入管理方式调整为告知承诺的诚信管理方式，企业按照备案方式设立以后，行业主管部门将在适当时间内组织对企业申报时承诺情况的核查。这种方式更为有效、更为积极主动。 
    而对于制度创新的重点，朱民认为是提高事中事后的监管能力。在简化行政审批的大环境下，进一步提高政府治理能力和水平，必须充分尊重市场规律，把政府对市场的管理从主要依靠行政审批转到事中事后的监管上来。形成合力监管机制、建立有效的信息监管平台。 
    最后，朱民表示，自贸试验区的建设是我国改革开放的一块崭新的试验田，自贸试验区挂牌时，上海市即发布了试验区管理办法，主要从三个层面把握国家对现行法律法规的调整情况，各委办出台的试验区建设以及对境外投资企业备案管理等管理办法进行归纳，为试验区的各项规范起步提供了法律依据，以法治建设支撑和保障自贸区发展。 
    刘晓勇：推进金融制度创新 
    中国银行业监督管理委员会法规部副主任刘晓勇将金融创新总结为“四三二一”框架。“四”，自贸区建设的四化：投资自由化、贸易市场化、金融国际化、行政法治化。“三”，自贸区建设的三项任务：转变职能，扩大开放，提升便利。“二”，是金融制度创新、提升金融服务功能，这是自贸区制度创新的基础和核心。“一”，金融创新要落实到国际交易平台，让货币自由兑换，让企业能够在这个平台上充分利用境内境外两个市场、两种资源，实现融资的自由化。 
    “在民营银行方面正在做一个重大的制度创新。”刘晓勇表示，现阶段自贸区试图探索将来在民营银行方面是不是能够扩大开放，包括对外和对内两方面。但由于风险较高，因此，对于牌照申请者，需仔细定夺。 
    刘晓勇说，第一要选好股东，这个股东除了有动力外，还要有能力。第二要特别强调民营银行试点的风险可控，或者能够自担风险，核心的要义就是银行的大股东(控股、实际控制人)作为银行的最终受益人，一定要承担最后剩余风险。第三要记住设立民营银行的初衷，是为小微企业、为社区居民服务，民营银行别忘了它的服务对象，所以对它的地域和经营的资产负债业务有限制，所以叫有限牌照。 
    刘晓勇建议，在金融创新时，银行业务创新探索的胆子可以更大些。但在进一步放开的同时，需要依法加强违规操作的惩罚。例如，法律授权银监会可以制定审慎规则，如果银行业金融机构违反审慎经营措施、审慎经营规则，可以采取措施进行处罚，包括停止业务。通过国际规则，以法律保障风险的管控。 
    在制度创新方面，刘晓勇表示，自贸区的总体方案中指出，先行先试、控制风险、分步推进、逐步完善。“这意味着，可以出现一些问题，但是不要出现颠覆性的问题，不要出现系统性的风险。制度创新可以开放一些，但要控制风险。” 
    刘晓勇同时认为，自贸区在整体框架下，可以增加纠正措施。可以考虑授权自贸区在市场退出、跨境处置方面做一些制度性的探索安排。 
    王文钦：结束外资留下污染拿走利润的时代 
    自贸区的税收问题一直以来是各方面关注的焦点，对此，国家税务总局国际税务司副司长王文钦表示，自贸区总体方案中提出要探索与试验区相配套的税收政策，而现在有些已经落实了，有些还在研究落实，下一步将积极研究完善境外投资和离岸业务发展的税收政策。 
    王文钦说，2008年国际金融危机给全球的政治经济格局带来了深远的影响，也正是这种影响导致了国际投资贸易规则的加速重构，与此同时，由于国际税收规则跟国际投资贸易高度相关，也在重构。“国际金融危机发生后，发达国家都差钱了，钱从哪里来？这些发达国家国内需求增长很到位，余地不大，但是他们发现在国际税收增长这个领域油水还很大，所以这就是世界各国包括一些国际组织，纷纷加强国际税收管理的原因。” 
    在加强国际税收管理方面，美国和欧洲国家走的路子又有所不同。美国采取了数次单边行动，包括著名的瑞银税案和强行通过海外账户税收合规法案等，而欧洲国家则倾向于多边行动，包括在G 20峰会上呼吁各国联手打击跨境逃税，并同意对不合作辖区采取行动。在G 20的推动和影响下，在美国等国家的带领下，世界各国纷纷在国内加强国际税收管理，就连英国也开始查处星巴克的避税问题，跨国公司要公平地负担税收成为了国际税务的新秩序。 
    这种新秩序对中国政府也带来了很多挑战。首先，长期以来国际税收规则的话语权都是在发达国家手里，现在国际税收规则要重构是百年一遇，机会难得，中国如何在新的国际税收规则体系形成过程中，发表立场，争取话语权，是一个挑战。另一个挑战是税源流失，各国都在加强国际税收征管，如果中国不行动、或者管得不好，税源就有可能流向别的国家。 
    中国的应对措施是积极参与国际税收秩序建设，参与和引领国际税收规则的制订，并加强税收管理，要打造国际税收升级版，这些理念将成为下一步自贸区发展离岸业务税收政策的基础。这些年中国反避税的力度比以前要强得多，但王文钦同时表示，“反避税不是要赶跑外资，而是要结束外国人把G D P留下、把污染留下，把利润拿走的时代。” 
    黄小文：上海自贸区应再加强航运 
    中国海运(集团)总公司副总经理黄小文认为，即将迎来半年考试的上海自贸区，虽然有了很多成绩，但涉及航运部分略显不足。 
    黄小文表示，2013年底，经合组织与上海国际航运研究中心共同编写了《上海港口城市竞争力———中国上海》，报告预测上海将成为中国率先探索与国际接轨的自由港政策的试验田，有望成为内地首个国际自由港。报告指出，随着周围新一轮的改革开放步伐加快，上海自贸区应运而生，区域内的货物、资本自由流通等管理措施的推出，使上海对外开放层次得到进一步提升，同时政府由管理型的政府向服务型的政府转变，也使上海更具有国际吸引力。报告甚至指出，上海港具有其他港口所无法具备的国际航运中心的位置，希望通过洋山深水港的建设，发展成为国际集装箱枢纽港，以及国际航运发展的战略枢纽港。 
    “但是，我们必须认知的是，从目前来看，上海国际航运中心距离香港、新加坡这些公认的国际自由港还有一定的距离。”黄小文说。 
    黄小文表示，上海港连续四年蝉联世界集装箱第一大港，但却不是国际航运枢纽港。从本质上自由港是以简便的贸易方法来提高港口的竞争力，其初衷是以豁免关税为手段吸引国际中转货物通过本港口，并在港口进行增值服务，以扩大城市的收入及就业，所以转口贸易对自由港来说意义重大。 
    2 0 1 3年 上 海 完 成 集 装 箱 吞 吐 量3374.68万吨，超过了新加坡的3260万吨，其中水水中转是1527.3万吨，水水中转的比例是45.4%，提前实现了“十二五”的规划。但是上海港的集装箱国际中转只占了7%左右，而新加坡、香港、釜山早在2011年就分别达到85%、60%、45%。 
    值得注意的是，在硬件方面，当前的上海港不输给任何的国际港口，而软件建设上面上海还有待发展。随着经济的全球化，港口的功能更从传统的产品分配到中转走向全面的增值服务，成为商品流、资金流、技术流、信息流和人才流汇集的中心，是第四代集装箱码头也是第四代港口的要求。 
    黄小文指出，上海是国际第一大港，但税收、船舶注册环境有待提高。“相比之下，新加坡是世界税制简单、税负最低的国家之一，也是吸引国际投资者落户新加坡的原因。 
    此外，新加坡为吸引航运企业的聚集，推出了各种优惠政策。比如核准国际船舶业务的企业计划，核准全部的物流企业计划，新加坡融资优惠计划等等。为投资者开拓更宽松、更公平的环境，是自由港必备的条件。 
    “而上海港自贸区主要依托了制度创新，不是政策倾斜，而是避免再度成为税收的洼地。”黄小文认为，自贸区在税收优惠政策上不会有太大的突破。所以和新加坡相比较还有较大差距。但上海自贸区需要模仿新加坡，构建高效的物流体系，贸易便利化是国际贸易发展的永恒主题。新加坡能够始终保持竞争力，主要是通过广泛应用先进技术，提高效率。高效是新加坡物流核心竞争力。 
    黄小文指出，现阶段，与亚洲国家自由贸易区的发展恰恰相反，欧洲自由港正在逐渐失去竞争力。汉堡港去年因为已失去吸引力取消了自由贸易区，而欧盟建立了关税同盟之后，原来自由港在关税同盟方面也失去了优势。因此，未来三年内，上海自贸区在发展过程中必将有更多的制度创新和政策变革，上海将打造成为真正的国际自由港，这也将是推动中国由航运大国走向航运强国最关键的一步。