广东TOD之惑

　　广东通过TOD模式，将城际铁路建设与沿线土地开发相结合，筹集建设资金，却遭遇诸多制度难题。

　　文/《财经国家周刊》记者 刘亮 实习记者 段敦慧

　　3月31日下午，乘坐广珠城际铁路，由广州南站往珠海方向去的乘客很多。部分旅客没有买到坐票，只能站在过道里。

　　经停珠海北站时，下车的人却寥寥无几。走出车站，四周皆是荒地。

　　车站西面的一块工地上，停着十几辆大型翻斗车。在简易工棚里，一名包工头模样的人告诉《财经国家周刊》记者，他们正在这里对土地进行“三通一平”，未来这里要建高档住宅楼，但开工“起码要到明年了”。

　　广珠城际铁路于2005年开工，2011年建成通车。2012年3月，广东省政府批复，同意第一批对广珠城际铁路珠海北站、广佛肇城际铁路沿线鼎湖站、三水站等6个轨道站场周边的土地，采用TOD（以公共交通为导向的开发）模式进行综合开发。

　　按照规划，未来这些站点周边，将建设起环境优美，商贸、教育、医疗等设施完善的TOD小镇。这些小镇通过城际铁路紧密相连，居民可以便捷地往返其间，并抵达毗邻的中心城区。

　　然而，两年过去了，珠海北站TOD小镇仍然只是一片空地。记者了解到，广东省珠三角地区城际轨道TOD开发工作，仍处于摸索阶段，进展并没有想象中顺利。

　　广东模式

　　为推动珠三角区域经济一体化，早在2003年，广东省即编制完成《珠江三角洲城际快速轨道交通线网规划》，将珠三角地区9个市再加清远市，通过轨道交通连接起来，“形成区域城际轨道交通网”。

　　其后，广东省又对该规划进行过修编，修编后路网规划总里程达1478公里，线路的速度等级也提升至160~200公里／小时。

　　该规划获批后，广东省即铺开珠三角轨道交通建设，初期与铁道部联手，以省部合作的方式推进建设工作。

　　2011年，由于铁道部下放地方铁路投融资、建设及运营主导权，广东省开始试点TOD模式。

　　资料显示，2009年，广东省铁路建设投资集团有限公司（下称“广东铁投”）就已经开始在与广东省国土资源厅、省住房和城乡建设厅探讨城际轨道交通土地综合开发相关事宜。2012年初，广东省政府颁布印发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》（以下简称“《意见》”）。

　　《意见》规定，将轨道交通沿线需要统筹规划开发的土地，分为红线内开发用地和红线外开发备选用地。

　　红线内开发土地用于城际铁路建设，以划拨形式交给轨道交通项目业主公司。中铁总退出后，珠三角城际铁路的项目业主是广东铁投。用地规模原则上按铁路建设用地有关规定的上限标准确定。

　　对于红线外开发备选用地规模，《意见》规定，以城际轨道交通各站场为中心，半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地，作为开发备选用地。红线外土地可由省市联合组成合资公司开发，或者由沿线城市的铁路投资平台公司负责开发，具体由省市协商确定。

　　广东省发改委主任李春洪介绍，截至2014年初，珠三角城际铁路网在建和已建成里程达到500公里左右，莞惠城际铁路计划于2015年建成通车，另外几条在建铁路将在2016年竣工。

　　李春洪告诉《财经国家周刊》记者，广东省按照TOD模式，在该轨道交通网沿线，总计规划了50个中心镇站点。每个中心镇可以聚集数万人，大大缓解城市人口压力大、交通拥挤等问题，从而提升珠三角地区整体的城镇化水平。

　　难题待解

　　虽然参考了日本和中国香港地区的成功经验，但珠三角城际轨道交通在建设TOD模式中，仍然遇到了很多困难。

　　按照国家规定，铁路用地进行商业开发，必须经过土地收储后，公开进行招拍挂。

　　为避免招拍挂中存在的价格风险，防止建设资金筹集不到位，铁路公司势必需要既做土地的一级开发，同时又要参与二级开发。

　　以广佛地铁为例。佛山市曾在广佛地铁金融高新区站地块规划建设一个金融城。广州地铁总公司通过招拍挂程序拿下土地，不但在地下建成了地铁、公交枢纽，还在地上建起了金融城写字楼，实现了同步建设、商业开发配套。在土地出让环节，政府对参与招拍挂的企业资质进行了限定，规定有地铁建设资质的企业才能参与，这就为广州地铁总公司顺利拿到这块地创造了条件。

　　在珠三角城际铁路建设中，参与红线外土地开发的省市合资公司，也是通过这类限定措施，获得红线外待开发地块的开发权。

　　问题在于，有些地块距离车站已近800米，难划入“站场物业”范畴，显然难以用类似“铁路建设资质”的限定条件来约束竞标企业。

　　另外，由于国内铁路的定价权归属国家发改委，地方政府定价灵活性自主性尚不明确，无法对城际铁路未来运营的财务状况进行测算，更无法测算补亏比例。这些都直接影响到民营资本进入这一领域的积极性。 

　　“广东TOD开发虽然刚起步，但民营资本的积极性很高，想要进来投资，又受到上述因素限制。”李春洪告诉《财经国家周刊》记者，广东珠三角城际铁路沿线将启动一批新的TOD项目，“我们希望能够吸引民资参与开发。”

　　此外，包括地上地下分层设权、土地增值税减免等制度及政策障碍，也成为珠三角实践中需要破解的难题。

　　问题虽多，珠三角地区的城际轨道交通建设实践，仍然吸引了浙江、江苏、贵州、湖北等多个省市的注意力，纷纷派遣相关人员赴广东考察TOD模式。

　　广东实践的成败，无疑将直接影响今后铁路城镇综合体建设的发展方向，社会各界正拭目以待。

　　TOD模式在海外

　　TOD(Transit-oriented Development)起源于美国，其对土地的集约利用，对城市发展和公共交通的统筹规划，以及对生态化和人性化开放空间的关注等核心理念，符合现阶段各国城市可持续发展的共同趋势。

　　TOD开发理念的应用既有发达国家（地区）城市，如美国旧金山、丹麦哥本哈根、日本东京、中国香港，也有发展中国家城市，如巴西库里蒂巴等。

　　以日本为例,早在20世纪20年代初期，大阪便首先采用了轨道交通与土地的综合开发策略。位于东京西南郊的多摩田园都市则被认为是日本最成功的铁路沿线土地开发项目。

　　铁路公司负责规划的土地,以追求最大经济效益为目的。其效益目标包括两个方面:一是土地经营效益最大化；二是为铁路提供尽可能多的客流,使铁路投资盈利。受交通便捷度的影响,越靠近车站,物业价值越高。于是,房地产向车站集中,形成建筑密度由高到低向外围辐射的趋势。

　　为充分利用铁路的派生价值,铁路公司还经营其他与铁路共生的商业项目,包括百货商店、体育场馆等。铁路公司还特别注意以优惠的方式吸引各类学校、医疗中心、邮局、图书馆及其他政府机构。

　　根据国外及香港地区的成功经验，在规划良好的TOD区域中，社区居民通常有着高效的出行组合，其中68%为步行，24%乘公交，仅有6%使用私人小汽车。

　　TOD模式的商业开发在香港也十分成功。例如，太古城（TAIKOO SHING）由香港太古集团在上世纪80年代初随地铁的建设而开发兴建。由于整个街区的不断完善和发展更新，太古城目前已经成为香港住宅市场的“晴雨表”，同时也是TOD模式成功发展的典型。青衣城、日出康城、杏花邨等都是香港典型的“轨道+物业”开发代表。以青衣城为例，其地块面积仅5.4公顷，总建筑面积却高达29万平方米，容积率高达5，在如此高密度开发的基础上，配置了各种公交换乘方式，满足了周边居民的出行、休闲、生活需求。

　　正是由于TOD开发对轨道交通建设产生的巨大需求，尽管香港的轨道交通线网建设起步较晚，但经过短短10多年的发展，香港已建成轨道交通通车里程130多公里。

　　目前，全香港约有45%的人口居住在距离地铁站仅500米的范围内，九龙、新九龙以及香港岛更是高达65%。

　　（《财经国家周刊》记者于春美整理）