政府信息公开条例要升级更要落地

　　图片为陈建华摄

　　王华斌绘

　　张斌摄

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　　日前，国务院办公厅印发《2014年政府信息公开工作要点》，对今年政府信息公开工作作出部署，引发社会广泛关注。

　　其实近年来，“信息公开是政府的义务，申请公开是公民的权利”逐渐成为社会共识。在此基础上，政府信息公开条例于2008年5月1日实施。然而，在诸多专家学者看来，无论是条例的具体内容，还是条例的实施过程，都有待于进一步改进和完善。

　　问题亟待解决，修法势在必行

　　近日，由中国政法大学法治政府研究院组织召开的政府信息公开条例修改研讨会在北京召开。会上，来自国务院办公厅、全国人大法工委、北京大学、清华大学、中国政法大学等单位的40多位专家学者进行了交流和讨论。

　　其中，北京圣运律师事务所主任律师王优银的切身感受，吸引了在场人员的注意。“作为一名律师，在2008年以前办案时，调取资料非常麻烦，需要找多位领导签字，而很多时候领导都在开会出差中。条例实施后就没有这些麻烦了。”王优银认为，条例的实施，积极推动了政府信息公开的制度化、规范化和常态化，为公民行使知情权、监督权提供了良好的法律保障。

　　“但是，仍然有伤脑筋的时候。”王优银话锋一转，讲述了另一次经历：“2014年2月25日，我向北京市环保局提出书面申请，要求公开北京市雾霾成分、形成原因及检测办法等信息。3月16日，收到的回复内容极为简单，这种马虎了事的回复，很难让我信服。”

　　王优银还提到，某些政府部门处理申请公开信息时，存在“不回复”“答非所问”的现象，或滥以国家秘密、商业秘密等理由“拒绝公开”。

　　“依申请公开的效果差，还与申请程序的繁琐有密切关联。”中国政法大学教授王敬波坦言，“条例对申请人资格、申请范围有严格限制，并在程序上要求申请者必须到现场确认，这让公民申请信息公开的成本很高。”

　　另一个影响依申请公开效果的因素是政府部门的态度。“一些政府部门认为该公开的都已经主动公开了，申请人再提起申请就是找麻烦。”北京观韬律师事务所主任吕立秋说。事实上，即便是主动公开，也存在缺乏主动意识、“主动”行为尚未常态化等诸多问题。

　　笔者盘点中国政府网晒出的49个国务院部门、31个省份政府信息公开年度报告时发现，多个部门和省份新闻发布仍未规律化，尚未建立政务微博、微信等新媒体平台，甚至有的官方网站栏目的最后更新仍然停留在2013年。

　　这些问题的存在，换来了社会各界对条例修改的呼吁。其中，王优银认为，现行条例的某些规定已成为信息不公开的“挡箭牌”，“根据条例第二十一条规定，政府部门可以以‘政府信息不存在’为理由拒绝向相对人公开政府信息。实践中，答复‘信息不存在’也越来越多被政府部门当作处理政府信息申请的主要手段。”

　　负面清单之外的内容都应公开

　　现行条例不完善，到底该怎么改？

　　“将条例上升为法律”得到了与会者的广泛认同。“相对于信息公开这样一个庞大的、具有重要价值的政务系统来说，仅仅以行政法规的层级来规定，显得位阶过低。”王敬波说，同时，一些政府部门和工作人员的行政思维仍然强于法治思维，并没有充分认识到信息公开的现实意义，也没有对条例引起足够的重视。因此，亟须将条例上升为法律，进一步增强法律的权威性，让政府部门真正树立“信息公开是义务、申请公开是权利”的法治意识。

　　中央民族大学教授熊文钊表达了类似观点，“政府信息公开条例在实施中，一些行政机关以保密法、公务员法等法规为据，或者称申请公开的信息涉密，或者说影响社会安定。破解上述现象，需要将条例升格为法律，倒逼政府部门的信息公开。”

　　与此同时，公开什么、怎么公开等一系列问题也是此次会议关注的焦点。

　　现行条例第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

　　在此基础上，条例对各级政府的重点公开事项列出了正面清单。此外，根据条例第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请政府信息公开。

　　“即便如此，仍然有诸多理论争议和现实纠纷。”北京高级人民法院行政审判庭庭长程琥介绍，北京近年来关于政府信息公开的纠纷案例占整个行政诉讼的比重不断增加，2012年所占比重为1/10，2013年猛增到1/6。

　　诸多专家学者表示，条例规定不明确、不到位是造成上述问题的重要原因。比如，条例第九条关于“主动公开”的四条标准过于原则，缺乏统一的操作标准；条例第十三条关于“依申请公开”的申请范围只是简单规定“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，这也可能出现“仁者见仁，智者见智”的混乱局面。

　　对此，在公开范围的确定上，王敬波认为可以进一步扩大一般性公开的范围，对应公开的内容做更详细的列举。而程琥建议采用排除法，“改变现有的正面清单，重新列一个负面清单，清单之外的内容都应该公开。”

　　法律制度具体化才能有效执行

　　良法在于行，法律的有效执行是关键。对此，北京大学教授湛中乐认为，没有有效的程序，再明晰的公开范围也不可能转化为现实。“应明确规定对应公开而不公开或不准确公开行为的法律责任，并与行政监察法、公务员法挂钩，使信息公开制度更有威慑力。”

　　“当前信息公开过程受阻，一方面是因为公务人员没有认清‘信息公开是义务’的现实，另一方面是因为公务人员长期抱有‘多一事不如少一事’的态度。”中国行政管理学会政府绩效研究中心副主任刘杰说，“为此，在信息公开制度的设计和实践中，既要有强硬的监督措施，也要有更多的激励措施，破除‘少说不说不会出事，说多说错就会出事’的观念。有无公开信息是可以考核的，有必要制定国家信息公开考核制度，增强信息公开的主动性。”

　　如何让制度落地，王敬波还认为应设立一个专门的信息公开机构，“信息公开是个专业化的问题，涉及多个领域的知识，需要专职人员参与”。同时公众也应转变观念，不能以信息公开为手段，与政府讨价还价，应自觉合理地行使公民的知情权和监督权。

　　法律总是概括的、抽象的，但是法律制度要得到实际执行，还必须具体化。日前国务院办公厅印发的《2014年政府信息公开工作要点》就要求各级政府重点推进财政预算决算、“三公”经费和行政经费、保障性住房、食品安全、环境保护、征地拆迁、价格和收费等的信息公开。

　　专家学者纷纷表示，这种具体规定是一大进步。政府信息公开的相关法律法规也必将因这一工作安排的具体化，得到更充分的贯彻执行。