武汉限权效用待考

    3月31日，武汉市政府官方网站上，一则“武汉市市级行政权力和政务服务事项清单”的专栏悄然上线。 
    点击打开，涵盖武汉市55个市直部门，共4530项行政权力和行政服务事项分类罗列，一目了然——这是继广州、成都、杭州等城市后，位于中部地区的省会城市，出台的首份政府“权力清单”。“相比较其他城市，武汉市政府公示的‘权力清单’涵盖的部门和涉及事项最为广泛。”4月1日，武汉市政府法制办协调处调研员莫静对经济观察报记者这样评价。 
    在中央号召简政放权的大背景下，武汉市“权力清单”的公布，无疑是武汉市规范行使行政权力的关键一步。“这些权力以前都有，只是之前没有透明化。”华中科技大学公共管理学院教授陈海春在接受经济观察报记者采访时认为：“这个清单使权力透明化，老百姓明白政府在干什么，应该怎样干。” 
    但在现实的另一面，据经济观察报记者了解，武汉市政府的“权力清单”仅是将权力行使的主体、权力依据、申报材料、审批时限等“条文性”的信息，进行细化和罗列。事实上，对于具体的权力行使的主管部门，在具体的行政事项的权力行使过程中，仍存在较大的“弹性空间”。 
    从这个角度看，武汉政府“权力清单”的出台，能否最大化的约束政府行政权力的滥用？仍待时间来检验。 
    汉版“权力清单” 
    “武汉市政府‘权力清单’的前期准备工作始于2012年11月。”莫静告诉经济观察报记者。 
    按照湖北省委、省政府的要求和武汉市委、市政府的部署，武汉市于2012年11月全面启动清理规范行政权力和政务服务事项工作。通过自行清理、严格比对、集中审查等程序，认真梳理了2200余部法律、法规、规章、规范性文件。 
    据莫静介绍，“权力清单”的制定过程，并非政府一己之力。武汉市人大全程参与监督，先后有3名市人大常委、15位人大代表参与了集中会审工作。此外，还邀请了有关专家学者、基层街道领导、公安干警建言献策。历时16个月，基本摸清了武汉市级行政权力和政务服务事项“家底”。 
    在此基础上，“权力清单”的制定先做“减法”。按照“职权法定、应清必清”的原则，将无法律、法规、规章和规范性文件，或国务院、省市政府已明确取消的，一律没有保留。 
    经济观察报记者采访获悉，此次“权力清单”被取消的权力主要分为三类。一是，不属于武汉市一级部门的权力，而是国家部委或省直部门的权力。如武汉市地税局上报的对未结清税款、滞纳金又不提供担保的，阻止其出境的权力。这属湖北省地税部门的权力，因此予以取消。 
    二是内部规定的权力。例如，武汉市工商局上报的“封存扣留不正当竞争财物”权力、武汉市农业局上报的“农业科技型企业认定”权力均被取消；三是，虽然事项合法，但其中某些权力要素不合法。如极少数处罚种类和幅度超出了法律规定，对此情形也予以删除。 
    在清除了部分行政权力的同时，武汉市政府“权力清单”也增加了部分公示内容。值得关注的是，除了55个政府职能部门外，包括武汉市红十字会、武汉市路桥收费中心、残联、老龄委、烟草专卖局等事业单位，也首次纳入了“权力清单”范围。 
    “武汉的这份‘权力清单’不仅仅针对政府职能部门。”莫静解释，将部分与老百姓日常生活和工作联系紧密的事业单位，也纳入“权力清单”制度，有利于更好的提升工作效率、服务公众。 
    增减之间，“汉版”的“权力清单”最终问世。据经济观察报记者归纳，这份“权力清单”分为15大类：行政许可188项，非行政许可审批58项，行政处罚2666项，行政征收52项，行政强制170项，行政给付24项，行政执法奖励14项，行政确认96项，行政征用8项，行政裁决9项，行政监督检查307项，行政服务527项，行政备案126项，专项资金分配139项，其他权力146项。 
    莫静表示，“权力清单”的制定和公布为武汉市推进依法行政、规范权力运行奠定了基础。下一步，随着改革的深入和国家法律、法规的调整，“权力清单”将适时进行动态调整，而武汉市也将制定出台“权力清单”动态管理机制。 
    “阳光化”瓶颈 
    事实上，武汉市政府“权力清单”的公示，仅是作为武汉政府实践行政权力“阳光化”运行的第一步。 
    中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授在接受经济观察报采访时则表示：“凡是法律没有授权的，政府机关应该是不能做的。现在我们之所以做权力清单，就是要明晰政府的权力边界在哪里。” 
    从武汉市的“权力清单”制度推进来看。目前，仅是将权力行使的主体、权力依据、申报材料、审批时限等“条文性”的信息进行公开化和透明化。其在多大程度上，能有有效的约束行政权力的滥用，则值得观望。 
    与之相关的一个现实困境是，相当一部分的法律、法规存在一定的模糊地带和自由量裁余地，这给权力的行使主体留存了较大的“弹性空间”。这在武汉市政府“权力清单”中的“行政处罚”一类，体现得尤为明显。 
    在经济观察报记者查阅“权力清单”中，武汉市工商局以“虚假出资行为的处罚”为例， 
    根据《公司法》第二百条:“公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额5%以上及15%以下的罚款”。 
    其中“5%以上15%以下的罚款”即给这类行政处罚权力，留存了一定的自由量裁空间。这类处罚的细节尺度，究竟如何把握，此次武汉市“权力清单”中并未明晰。 
    “通过目前出台的‘权力清单’，希望100%的约束行政权力的滥用，不太现实。”在乔新生看来，目前，部分的法律、法规存在较多的模糊地带，这给“权力清单”的制度建设造成了一定的难度，“因此，进一步的完善相关的法律、法规，是‘权力清单’制度建设的前提。” 
    此外，乔新生教授还建言，在部分具有“弹性空间”的行政权力中，可考虑引入听证制度，最大化的减少矛盾。而更长远的建设，则是将行政执法行为都纳入到司法体制中进行审查，通过司法的形式，监督和制约权力的滥用。 
    不止于此，据经济观察报记者了解，此番，武汉市政府出台的“权力清单”，其实质主要集中在两个方面：一是，权力行使的主体和类别；二是，权力行使的法律和政策依据。“一份完整的‘权力清单’应该包含权力类别、行使权力依据和程序、权力受到损害时的救济措施三个方面。”在乔新生看来，“汉版”的“权力清单”尚不够完整：“在权力受损的救济措施方面，这份权力清单是缺失的。” 
    对此，武汉市政府法制办协调处调研员莫静告诉记者，下一步，武汉市政府还将结合“权力清单”，制定“程序清单”、“责任清单”，拟于今年6月公布，接受社会监督。