完善地方税体系必须重视解决四个现实问题

　　大势观察

　　作为财税体制乃至经济体制改革的重要领域和关键环节，完善我国地方税体系，是一个循序渐进的过程。在顶层设计中，既不能为了局部目标和即期目标的实现而因小失大，也不能为了中央利益和地方利益的妥协而贪大求全，更不能为了稳妥推进和试点安全而损伤公平。特别是，如果不能正确认识和有效处理地方税主体税种的确立、中央和地方税权的确定、中央和地方事权的划分、区域税收优惠政策的规范与管理这四方面的问题，势必会影响到地方税体系的建设质量和效率。

　　党的十八届三中全会已就深化财税体制改革作出了重要部署，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对地方税体系建设，清晰地勾勒了“时间表”和“路线图”。完善地方税体系，是进一步巩固和深化分税制改革成果、推进税收治理现代化的必然要求，现阶段的时机和环境都已经十分成熟。从某种意义上说，加快完善地方税体系意义重大、任务紧急。当然，作为财税体制乃至经济体制改革的重要领域和关键环节，完善我国地方税体系，是一个循序渐进的过程。在顶层设计中，既不能为了局部目标和即期目标的实现而因小失大，也不能为了中央利益和地方利益的妥协而贪大求全，更不能为了稳妥推进和试点安全而损伤公平。特别是，如果不能正确认识和有效处理以下几个方面的问题，势必会影响到地方税体系的建设质量和效率。

　　一、关于地方税主体税种的确立

　　在确立地方税体系的主体税种时，不能单纯从收入规模的角度进行框定测算，也不能单纯从税种属性的界定进行严格区分，更不能单纯从财政收支的缺口进行理论求证，而是要结合国际征管的经验教训和我国的具体国情，权衡考虑各方面叠加因素的影响，特别是要兼顾区域经济发展和自然资源禀赋的差异性。具体来说，有五层基本内涵。

　　第一，地方税主体税种既需要顶层设计，在优化税制结构中统筹考虑、精确测算，同时，需要处理好确立与培育的关系。

　　主要有两方面的原因：一方面，不论是房地合一的房地产税立法，还是具有增值税部分让渡性质的消费税改革，都涉及多方利益、多元关系的协调处理，需要置于税制改革的总体框架和正税清费的税费统筹中进行推算论证，完善程序较为复杂、改革过程较为漫长；另一方面，主体税种的确立具有一定的主观性，但是主体税种的最终形成，除必须具备税源相对稳定、来源和受益高度匹配等基础特征外，还必须满足一些硬性条件，如税收规模和比重相对较大等。因此，在地方税主体税种设计中，不能过于急切或者寄予厚望，要正确处理好确立与培育的关系，充分尊重税源壮大和税基扩大的自然规律，充分做好税制衔接和税种过渡的准备工作，确保中央和地方的财力格局总体稳定。

　　第二，一个税种能否成为地方税的主体税种，既有普遍性，又有特殊性，不能一概而论。也就是说，有的地方税种是一个地区地方财政收入的主要与稳定来源，占地方税收总额的比重很高，但是可能在其他地区，该地方税种对地方财政的贡献却十分有限。这是因为我国各地区的地理位置、经济基础、社会条件、产业结构、资源禀赋乃至人文素养等区域特征明显，地方税主体税种所依附的税基、税源、税目存在较大差异。还有一种可能，即使是同一地方税主体税种，但是税目可能也会有很大差异。

　　第三，地方税种至少在省、县两级政府之间进行分配，而每个层级由于产业分布层次、资源集中程度、人气发展指数的不同，相应的主体税种也有一定的差异性。在深化分税制改革的现阶段，需要全面推行“省直管县”财政改革试点，为构建真正意义上的地方税体系和理顺地方各级政府之间的财政关系提供依据。在这种情况下，就不能囫囵式、模糊性地确定哪个税种为地方税主体税种，而是要具体到省以下各个层级进行具体的分配确定。

　　第四，地方税主体税种的确立是一个动态调整和补充完善的过程，没有一成不变的主体税种。总的来说，主体税种的确立要按照长期目标和短期目标均衡统一要求，兼顾税种的自然属性和社会属性进行合理确定并相机调整。

　　第五，地方税主体税种可能是单个税种的支撑，也有可能是几个税种的组合。在新一轮税制改革中，选择地方税主体税种时必须要从推进经济结构优化和产业结构转型的角度，将两个或者两个以上税种捆绑作为地方税的主体税源加以培育和涵养，减少“一税独大”形成经济危机和财政风险的概率。比较可行的是要结合整个税制结构的优化重组和一揽子税种的完善设置，综合设想几个地方税种的搭配方案。

　　二、关于中央和地方税权的确定

　　现行地方税权的划分没有一个统一、稳定、规范的规则。税收管理权限既不是由宪法明确规定，也不是通过最高立法机关解决，而是由中央政府即国务院或授权财政部、国家税务总局以行政法规甚至规范性文件的形式加以规定，主观性和随意性较大。正是这些事实的客观存在，造成了地方财权和事权的严重不匹配。具体来说，在税权确定中要注重把握以下两点：

　　第一，要按照“集权与分权相结合”的原则赋予地方政府适度的税收立法权和管理权。从我国历次税制改革的实践教训来看，税收立法权和管理权过于集中，必然会导致地方财政完全受制于中央财政，特别是市县等基层政府无暇、无意愿顾及税源的培育和涵养；税收立法权和管理权过于分散，必然会导致中央调控失效失真，地方政府甚至分庭抗礼。因此，要按照“集权与分权相结合”的原则，结合税收立法层次的全面提升和地方税制的改革完善，赋予地方政府适度的税收立法权和管理权，促进地方税制建设的法治化和灵活性的有机统一。

　　为防止立法权和管理权“一管就死、一放就乱”，在具体操作实施中，要注意把握五个基本原则：一是适度下放原则。对于区域特征非常明显、具有浓郁地方特色的地方税种，由全国人大及其常委会根据实际情况，阶段性地向省级人大及其常委会或省级政府授予立法权。二是必要集中原则。对于全国具有普遍征收意义的地方税种，立法权需要继续集中在中央层面，但是要加快提升立法层次、提高法律效力，同时赋予市（县）级以上人大或政府在幅度权限内的税目税率调整权和税收减免权。三是程序灵活原则。对所有地方税种和部分中央税种、共享税种，允许省级政府根据中央立法精神结合本地实际情况，制定具体的实施细则或者程序规范、管理措施。四是过程控制原则。加强对税收立法权和管理权下放的监督，不能因为税收立法和征管权限的过度下放，造成税源配置的“合成谬误”和政府间的税收恶性竞争，更不能因为为税收立法和征管权限的无序下放，影响统一开放、竞争有序的市场体系建设和中央政府在宏观调控方面政令畅通的实现。五是有序民主原则。充分履行立法备案程序，完善立法听证制度，建立健全广泛的、常态化的税收立法参与、征集和反馈渠道，最大限度地反映和吸收社会公众的立法建议，最大限度地保护好涉税利益。

　　第二，要按照“发挥中央和地方两个积极性”的原则合理确定中央和地方的税收归属权。必须立足于规范中央和地方、地方和地方财政关系的目标，重视解决税收归属权漂移不定的问题。重点是按照《中华人民共和国宪法》提出的“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，在中央与地方之间通过法律规范化地将现行税制体系中的18个税种明确地划分为中央税、地方税和中央地方共享税。将有利于贯彻实施宏观调控且对国民经济影响较大的税种划为中央税，对宏观经济发展关系不大、对区域经济发展和地方公共产品提供等影响较大的税种划分为地方税，对税收收入虽然比较丰富，但稳定性较差，或征管难度较高的税种划为共享税。与此同时，要通过制定出台税收基本法等依法保障地方税体系建设，保持税种属性划分、税收分成比例调整和省以下分税制改革等政策体系的相对稳定性。

　　三、关于中央和地方事权的划分

　　科学划分中央和地方的事权范围，是完善地方税体系的基础依据。从市场经济条件下建设公共财政的角度看，事权划分不清不明，就会制约分税制改革框架下的税制结构优化和税制要素调整，造成税权资源配置不合理、财力使用重点不突出、支出责任排序不科学，从而动摇国家治理的财政基础。因此，必须科学划分中央和地方的事权范围。具体来说，就是要根据十八届三中全会的 “建立事权和支出责任相适应的制度”要求，充分尊重市场规律，坚定不移地推动政府职能转变。

　　第一，要科学界定并积极转变政府职能。政府职能的界定一旦清晰，政府和市场的关系就能理顺，各级政府的事权范围划分就有了理论依据和现实基础。特别是，随着社会主义市场经济体制的进一步深化改革和健全完善，经济手段越来越突出地成为政府履行职能的主要手段。其中，税收工具最为核心，倘若政府职能界定不清楚、转变不到位，税收法律法规和政策的适用主体对象可能就会错位。因此，各级政府对于自身该管什么、能管什么、要管什么、管到什么程度、管到什么时候，必须凝聚共识。总的来说，就是要按照十八届三中全会提出的“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”要求，推进政府职能转变，科学界定政府事务与非政府事务。

　　具体来说，重点在两个方面努力：一方面，理顺各级政府和市场主体的关系。各级政府要按照建设公共服务型政府的要求，结合政府机构改革和职责调整，进一步简政放权、深化行政审批制度改革、优化经济发展环境，加快推动政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，鼓励发展市场中介组织，减少政府主导型的直接投资和刺激投资，相应增加市场主导型的民间投资和自主投资，最大限度地减少政府对微观市场经济活动和短期市场经济活动的干预，增强经济发展的内生动力和市场主体的创造活力。同时，加大对宏观经济活动的监管。另一方面，明确中央和地方政府的职能定位。在新一轮的职能转变中，要将中央政府及部委办局的主要职能，体现在对经济、社会、文化事业等发展的方向引导和宏观规划方面，促进市场经济要素在全国范围内的自由流通和地方政府根据实际情况自主决策发展项目，有效解决中央出台增支减收政策形成“中央请客、地方买单”和“中央象征性出资、地方实质性配套”的地方财力缺口，确保中央和地方各级政府在履行公共职能、承担支出责任、弥补市场失灵的过程中不缺位放纵市场、不越位干预市场、不错位扰乱市场，真正实现市场在资源配置中起决定性作用。

　　第二，要合理划分并适时调整政府间事权范围。政府间事权范围，从行政关系看，包括中央和地方、地方各级政府之间的事权范围；从内容性质看，包括中央事务、地方事务、共同事务、委托事务。在事权划分中要坚持四个原则：一是责、权、利相统一原则。这一原则集中体现了政府间的财权、事权和支出责任三者相适应、相匹配。二是效率原则。也是成本最小化、治理最优化原则。包含两层意思：对一些难以准确划分的事权或者新增新设的事权，在充分考虑责、权、利相统一的同时，要从提高效率的角度科学划分；结合“省直管县”和“乡财县管”扁平化管理改革，坚持“一级政府、一级事权、一级支出责任、一级预算”原则，实行中央、省、市（县）三级财政主体的分级管理体制。三是相对稳定原则。也可以成为法治化原则，这就意味着，政府间的事权划分，不能随意变动、朝令夕改，而是要通过法律、法规和规范性文件等加以明确固化，确保财权和支出责任的确定有据可依、有章可循。四是适时调整原则。政府间的事权范围不是一成不变的，而是需要根据经济社会发展的实际情况和政府职能转变的具体幅度进行动态调整，但是这与政府间事权范围保持相对稳定不相矛盾。以上四个原则相互统一、缺一不可，在具体划分中要统筹兼顾。依据以上分析，政府间的事权划分大致如下：国防、外交、高等教育等全国性公共产品和义务教育、公共卫生、基本养老保障等基本公共服务领域的事权应该归属中央政府，城市公共交通、绿化、供水、社区服务等区域性公共服务则由地方政府提供，跨区域重大项目建设和维护、关系全国统一市场规则和管理等作为中央和地方的共同事权或者中央通过转移支付委托给地方的事权。

　　四、关于区域税收优惠政策的规范与管理

　　区域税收优惠政策是把“双刃剑”、“多棱镜”，制定科学、使用正确、执行规范，有利于市场活力的全面迸发和创新要素的快速集聚，反之，则会造成市场经济偏离法治轨道、歪曲道德准则。

　　第一，必须认清区域税收优惠政策泛滥成灾带来的严重危害。当前，区域税收优惠政策泛滥成灾带来的严重危害后果，主要表现在三个方面：一是扰乱了公平竞争的税收秩序；二是加剧了政府之间的税收竞争；三是导致了国土开发的杂乱无章。

　　第二，必须找准破解区域税收优惠政策管理困局的根本方法。首先，要改变税收优惠导向。税收优惠政策应继续以行业优惠为主、区域优惠为辅，对国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予税收优惠倾斜。同时，尽可能地减少直接优惠措施如财政补贴和税收返还等政策兑现，而是通过税前费用扣除等税收增强税收优惠政策的调节引导功能。其次，要规范税收优惠政策。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对区域税收优惠政策的规范、集中管理，增强税收减免政策的系统性和统一性。对税收优惠政策由立法机关单独立法，统一口径规范税收优惠标准、条件、受理和审批，确保税收优惠公开透明，改变权力寻租和人为干预特别是越权审批减免税行为，提前设置重大自然灾害和事故发生后税收减免缓的刚性约束条件，确保税收优惠政策的相对稳定。再次，要强化税收优惠管理。弥补各级税务机关普遍存在着重事前审批，轻事后检查管理的缺陷，加强减免税的日常管理、监控和使用情况跟踪，强化税收优惠政策落实的检查，防止重复抵扣和骗取减免税优惠等行为的发生。建立健全区域税收优惠政策的绩效评估机制，加强减免税运用效果的检验。

　　（作者单位：安徽省地方税务局办公室）