“河长制”能否管住水利“三条红线”？

    [ “河长制”在本质上仍属于人治，而不是法治，其推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视
    河湖流域的地方领导除了有书记、市长、县长等官衔外，今后还会有另一个“名号”：河长。
    3月21日，水利部副部长矫勇在国新办新闻发布会上表示，“河长制”是地方创新的一条经验，水利部准备把这一套成功的做法向全国进行推广。水利部建设与管理司司长孙继昌就此解读说，该制度旨在鼓励地方整合部门力量，对河湖的生态健康负总责。
    目前全国70%以上的河流湖泊受到不同程度的污染，违法围垦湖泊、挤占河道、蚕食水域、滥采河沙等问题突出。“河长制”能否管住水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，能否挽救中国的水环境危局，仍有待观察。
    因太湖水污染而起
    河长制最早因太湖水污染而起，由江苏省无锡市首创。当时的定位是由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。
    2007年5月底，无锡太湖暴发了全球瞩目的蓝藻事件，无锡市饮用水源地水质严重恶化，引发市民抢购纯净水狂潮。
    当年8月23日，无锡市委、市政府办公室联合印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。该文件提出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任”，“河道水质的考核得分是干部选拔任用的重要依据，对考核得分靠后，且所属河道水质恶化的责任人，严格实行‘一票否决’”。
    这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。根据这一制度安排，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”。
    2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”，对全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”。“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任。
    与此同时，江苏省内一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，通过大大小小的“河长”以实现对区域内河流的“无缝覆盖”。
    这之后，“河长制”很快在各地推开，浙江长兴县、辽宁沈阳市、大连市以及河南周口市等都实施了相应制度。
    滇池是中国有名的“污水盆”。2008年，昆明市实行滇池流域内的35条入湖河道和一条出湖河道“河（段）长负责制”，由市级四套班子领导担任“河长”，河道流经区域的党政主要领导担任河“段长”具体组织实施，对辖区水质目标和截污目标负总责，实行分段监控、管理、考核、问责。严格按照以目标倒逼进度、以时间倒逼程序、以下级倒逼上级、以督察倒逼落实的工作方式开展河道综合整治。
    形成治水“生态链”
    “责任不明是制约河湖污染治理的一个重要因素。”上述环保部有关负责人对《第一财经日报》记者说，在水管理问题上，多年来，我国一直存在着众多部门职能交叉、权责不清的问题，“九龙治水”就是鲜明的写照。
    “一条河几个部门管理，水利部管水，我们管岸。他们上不了岸，我们下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船头，哥哥在岸上走’。大家都在抢权，但一出事儿就先找环保。”环保部副部长潘岳说。
    不同的法律法规也存在“打架”的现象。如2002年修订的《水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”在我国环境行政管理机构中，形成了三个“统管”部门：一是《环保法》第7条授权的环保部门，对环境保护工作实施统一监督管理；二是1998年成立的国土资源部，主管全国土地、矿产资源、海域等自然资源的统一监督管理工作；三是水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作。这种多头“统管”的体制导致了大家都是“统管”部门，谁也不服谁。
    而“河长制”的出现，把地方党政领导推到了第一责任人的位置，有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，为区域和流域水环境治理开辟了一条新路。
    以江苏省实行的“河长制”为例，纵向从省委书记、省长开始，“系在一根绳上”的还有市委书记、市长，区委书记、区长，镇党委书记、镇长，村支部书记、村委会主任，大大小小担任全省或全市各级“河长”的干部人数近几千名；
    横向从省委、省政府开始，发改、经贸、财政、规划、建设、国土、城管、工商、公安等12个部门都各有分工，“一荣俱荣、一损俱损”的治水“生态链”，让谁都不能在水环境治理上缺位。
    《第一财经日报》记者昨日从江苏省有关部门了解到，“河长制”实施5年多来，太湖流域河流水质不断改善，河道常年性黑臭现象已基本消除，原先脏乱差的面貌得到彻底根治，水环境治理呈现出良好的示范效应。
    水利部力推“河长制”，主要是从资源管理、水量控制角度考虑的。我国河湖众多，水系复杂，流域面积超过100平方公里的河流有22909条，水面大于1平方公里的天然湖泊有2865个。
    “我国经济处于快速发展的过程，一产用水量很大，二产高耗水的产业也比较多，对水资源的需求量是非常大的。”矫勇说，这导致许多地区流域水资源过度开发利用，一些河流的河段出现了断流、湖泊出现了萎缩、湿地出现了退化等现象。
    我国地表水资源量中有32%的水为基本生态用水，不能有效控制和利用的洪水量占40%，水资源可利用量仅占28%，水资源总量的约束日趋突出。
    “2012年全国用水量已经超过6100亿立方米。”矫勇说，像北方地区，水资源非常短缺。淮河流域人均水资源只有300立方米，这在国际标准上是绝对缺水的地区。
    根据我国政府提出的水资源管理目标，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。
    仍需体制机制创新
    江苏省环保厅在总结“河长制”管理经验的基础上，还在太湖流域建立了断面达标整治地方首长负责制，即在65个重点断面建立“断面长”制，这是对“河长制”的创新和延伸；有的地方则在实行“河长制”、“断面长制”基础上，又创新了“浜长制”。
    该省部分地方还设立了“河长制”管理保证金专户，实行保证金制度。
    在无锡市惠山区，每个河长要在年初向专户缴纳每条河道3000元的保证金，年底时，区里根据“河长制”管理最终考核结果，以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准，水质好转且达到治理要求的，全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100％进行奖励；水质不恶化、维持现状的，全额返还保证金；水质恶化的，全额扣除保证金。
    不过，在中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发看来，“河长制”在本质上仍属于人治，而不是法治，其推行和实际的效果不是依赖于法律的规定，而是依赖于一个地方的党政领导是否对水环境保护给予重视，是否愿意当“河长”。
    “其致命的弊端是决策的随意性和行为后果的不确定性，在很大程度上要受领导人好恶的影响。”王灿发说，今天主要领导愿意当“河长”，河水变清了，明天主要领导不愿意当河长，河水可能又变污了；这一任领导愿意做“河长”，水质变好了，下一任领导不愿当“河长”了，水质就可能下降。
    “而法治的最大优势就在于它的规范性、稳定性和程序性。”王灿发认为，在“河长制”的推行方面，最终还是要依靠制度建设，将《水污染防治法》关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化，制定完善的考核指标与程序。
    中央党校政法部教授傅思明也认为，“河长制”要真正“问责”，实现治理水源污染的目的，并不是喊个口号、立个责任书那么简单。
    傅思明说，按理县长、乡长、局长等本来就承担着河湖综合治理的相应职责，治理不力照样应该问责，何必非得要封个“河长”才能问责呢？难道没有实行“河长制”的地方政府就可以对水污染治理推卸责任？
    江苏省有关专家则表示，应针对部分地方河长“徒有虚名”和“力不从心”现象，每年底由省河道管理“河长制”办公室根据当年河长履职情况及效果，向当地党委、政府主要领导建议更换部分不合格的河长。
    在资金使用上，专家也建议赋予河长一定的职权。由省河长办依据考核成绩分配河长激励资金，其中市级河长300万／人·年，县级河长200万／人·年，专项用于河流治理。河长将其掌握的基金作为激励手段，奖励给治污积极的部门或地方用于补助水污染治理资金不足等问题。专家还建议设立“民间河长”，建立相互监督机制，并实行定期的信息公开制度。
    “水利部作为行业主管部门，会在‘河长制’制度建设方面进一步完善规划，完善河湖保护技术的标准和相应的规程规范，为‘河长制’的实施提供比较坚实的技术支撑。”矫勇说。