重塑乡镇

    2014年3月18日，就在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》公布的第三天，国务院农村综合改革办公室前来大王镇调研。他们此行的目的是希望摸清城镇化改革中乡镇财政的供需状况。 
    大王镇之所以引来关注，在当地规划建设办副主任郭涛滨看来，是因为“强镇扩权”的改革在一定程度上化解了城镇化中乡镇财政的困局，有着借鉴的价值。 
    2014年3月16日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式公布，标志着全国4万多个“乡镇”开始向“城镇”转型。 
    长久以来，乡镇由若干农村组成，乡镇政府主要任务是组织农民进行农业生产。然而，从“乡镇”到“城镇”，一字之差，却使得乡镇骤增了原本城市中才有的就业、社保、医疗、教育等一系列公共服务，平添了交通、市政等基础设施建设和管理。 
    事权的增多不仅导致乡镇财政、人事、审批权等供需缺口进一步加大，也迫切要求4万多个“乡镇”实现自身的整体转型。“人大衣小”、“脚大鞋小”，成为当下乡镇城镇化的一个真实写照。 
    东营市大王镇，有着“山东经济第一镇”之称，在率先城镇化的改革中也曾陷入这一困境之中。所幸，中央政府将其列入全国“强镇扩权”试点，有效缓解了这一矛盾。 
    城镇化的困局：脚大鞋小 
    这一切还要从2010年的那场试点改革说起。 
    有着“山东经济第一镇”之称的大王镇位于黄河三角洲南部，隶属东营市广饶县辖区内。该镇拥有着世界最大的环保型新闻纸生产基地、全国最大的汽车摩擦材料研发制造出口基地、全国重点子午胎生产聚集地，辖区内拥有规模以上企业106家，全国500强企业4　家、中国制造业500强5家，上市公司3家，年销售收入过百亿的企业5家。2011年工业销售收入突破千亿元，成为山东“首个千亿镇”。 
    较为发达的工业，引来了近6万的外来务工人员。该镇常住总人口近16万人，已超过部分县城的人口规模。 
    早在1999年，大王镇被当时的建设部列为“全国小城镇建设示范镇”，率先开始城镇化的改革试点。正如大王镇党委书记王国文所说，对大王镇来讲，城镇化不仅是统筹城乡发展、改善民生的现实需要，更是拓展发展空间的迫切要求。 
    然而，从“乡镇”到“城镇”转型中，大王镇却遭遇到原有乡镇体制的束缚。长久以来，“乡镇”由若干农村组成，乡镇政府主要任务是组织农民进行农业生产。可是，从“乡镇”向“城镇”转变中，几任大王镇党委书记不仅要承担着原来“三农”的职责，还要承载起新增就业、社保、医疗、教育、养老等公共服务，以及交通、市政等基础设施建设和管理。 
    根据目前行政管理体制，乡镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府“抽走”，已成为全国众多乡镇发展的最大瓶颈。以2008年数据为例，中国千强镇平均财政收入为4.75亿元，而其平均财政支出仅为2.43亿元，支出仅占收入总量的51%，半数以上的收入被上级政府“无偿拿走”。 
    尽管大王镇连续30年保持东营市“纳税第一镇”的地位，“强镇扩权”改革前一年上交税收可达三亿多元，却只能返回七八千万元的可支配财政。 
    大王镇党委秘书张锋表示，乡镇向城镇化转变中，民生工程、市政建设、城市管理、生态环境整治处处需要投入，可现有乡镇管理体制却是一道无形的障碍。他回忆道，2008年以前，大王镇基础设施建设资金缺口很大，当时的镇党政领导班子积极倡议政府机关干部捐出一个月或半个月的工资，镇内企业也要纷纷解囊。大王镇46个村、一半的道路就是这样建起来的。 
    不仅仅是财权，在原有的管理体制中，乡镇人事权、审批权等发展自主权，均不由自主。规划建设办副主任郭涛滨介绍道，城镇化改革中很重要一部分内容是城镇的建设，按照原有的管理体制，即使是一个住宅小区，乡镇也只有选址权，其他一切须经上级政府定夺。而乡镇所需的建设项目并不总是能够获批。 
    大王镇的遭遇是中国经济发达乡镇的一个缩影。一方面，乡镇富裕了，向城镇转型的要求日益迫切。同时，城镇化改革也把乡镇推到了最前沿；另一方面，现有管理体制从财权、审批权、人事权等诸多方面束缚了乡镇的脚步。 
    2010年4月，中央编办会同中央农办、发展改革委、公安部、民政部、财政部印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国13个省份选择25个经济发达镇进行第一批“强镇扩权”的试点，大王镇成为了山东唯一入选的乡镇。 
    乡镇转型开始了 
    2012年3月26日，广饶县出台了《关于大王镇行政管理体制改革试点的实施意见》（以下简称“《实施意见》”），108项审批管理权第一次被下放到大王镇。 
    在大王镇党委书记王国文心中，“强镇扩权”对于一个乡镇的城镇化发展，可谓“头等大事”。按照《实施意见》，此次强镇扩权改革“重点强化大王镇社会管理和公共服务职能，在产业发展、规划建设、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面扩大管理权限”。 
    中共十八大报告所提出的小城镇四大功能——产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚。从两个规划来看，改革的目的高度契合。 
    大王镇副镇长宋效光指出，“强镇扩权不仅承接的是职权，同时更重要的是承接了责任”。从内容来看，扩权扩充的就是城市建设和管理的权限，为的是实现传统乡镇向新型城镇的转变。 
    城镇化是一场自上而下的改革，乡镇政府首先要实现由乡镇思维向城镇思维的转变。强镇扩权改革中，大王镇设立了八个事业单位（农业综合服务中心、文化综合服务中心、便民服务中心、环保安全生产服务中心、市政环卫绿化中心、计划生育服务中心、投资服务中心、经济发展服务中心），同时设立了城管、环保、安监、公安四个分局，提高城镇管理水平。 
    大王镇是山东第一个设立城市管理分局的乡镇。该局局长杜爱国认为，这已经远远超越了一个传统意义的乡镇的配置。从城管职责来看，市政建设、园林绿化、环境卫生、城管综合执法，已预示着大王镇是以城市管理的模式来运营乡镇。大王镇城镇化进程在强镇扩权改革中进一步加快。 
    同时，强镇扩权给大王镇提供了远超一般乡镇的财权、事权。从2012年开始，以2011年大王镇财政上缴额度为基数，在大王镇境内实现的县及县以下税收超收部分由大王镇财政全额留成，基数一定5年不变。除此之外，上缴省市税费也按比例返还。由此，大王镇可支配资金每年将至少增加1亿多元。 
    更多的资金被投入到原本城市才提供的公共服务和基础设施建设。坐落在大王镇的东营市第二人民医院副院长丁春辉介绍道，强镇扩权改革后，每年镇财政拨付资金从原来的几十万增加到一千多万元，医院才能改善就医环境、购买设备、引进人才。 
    从2011年以来，大王镇建设了污水处理厂、青大天然气管网、2座110千伏变电站、镇区集中供暖改造等一系列市政工程，整合全县职业教育资源建设的大王职业学院在校生已达五千。 
    “比财权下放更为重要的是，大王镇有了更多的发展自主权。”规划建设办副主任郭涛滨介绍道，以前，乡镇规划一旦确定十年、二十年不变，即使现实情况发生了改变，乡镇也无权调整。如今，规划权限下放后，乡镇可以根据实际及时修正。 
    山东金宇房地产开发有限公司业务经理曹现祝介绍道，此前，开发的雅居苑小区一期项目手续还要去县里办。如今乡镇扩权后，公司二期项目只要符合镇区总体规划布局到大王镇规划建设办审批即可。 
    大王镇工业规模已远超一般乡镇，强镇扩权后，该镇已获得镇政府投资建设项目的审批权、鼓励类、允许类外资项目的初审权、1000万元以下企业基本建设投资项目的备案等多项招商引资的审批权限。 
    从“脚大鞋小”到“脚小鞋大” 
    任何改革都不会一帆风顺。一直以来，因受行政管理体制的束缚，乡镇各项基础建设相对薄弱。“强镇扩权”在原有“三农”职能外，赋予其原本不具备的城市职能，必然导致乡镇事权压力的突增。 
    有一天，大王镇副镇长宋效光找到镇长赵军元，汇报权力下放两年来遇到的一些问题。在他看来，原来乡镇普遍是“脚大鞋小”，扩权后某些领域却变成“脚小鞋大”。 
    刘海防是大王镇建筑工程质量监督办公室主任。他坦言，原来建筑工程的质量和安全监督权都在县这一级，乡镇只是陪同、配合执法；可现在完全是由乡镇人员来执行，专业性特别强，不得不重新拿起书本，学习专业知识。 
    从乡镇向城镇过渡，要求乡镇政府部门兼负起城市与农村两套职责，也要求政府官员适应城市与农村两种模式的不断切换。 
    “权限的扩大使得人员配备相对短缺。”规划建设办副办主任郭涛滨介绍道，乡镇增加了城市的功能、工业发展引来众多投资，土地规划上也要兼顾城镇用地、工业用地、农村土地，复杂程度远远超过了一般的乡镇。可目前这一机构的人员编制却仍然只有两人。 
    城管分局局长杜爱国也表示，城镇化要求乡镇按照城市模式来运营，对环卫的要求越来越高。城镇垃圾量小、收集难度小，农村垃圾量大、收集难度大。他感到，如今乡镇环卫要承担城镇与农村的双重任务，比一个县城工作量还要大。一个县城管在编人数可达一百多个，大王镇只有8个。 
    城镇化的改革推动着对乡镇权限的进一步释放。然而，广饶县在对大王镇改革试点评估后，却给出了一张并不十分满意的成绩单——在大王镇承接的108项县级权限中，承接较好的有城市管理、劳动保障、规划建设、水利等4个方面，落实较好的权限有36项；承接较差的有发展改革、科技信息、安全生产、环境保护等5个方面，落实较差的有42项。 
    在一份《大王镇行政管理体制改革的探索与思考》中显示，“落实较差的权限有42项，尤其是建设工程监管方面的职权，因缺少相关专业人员及设备，还不能完全独立行使。安全生产、环境保护、城市管理下放后，大王镇的相关任务更加繁重……因人员配备不到位，下放的权限不能全面独立行使”。 
    广饶县编办主任郭敏指出，大王镇是典型的工业主导型乡镇，第二产业比重大，对中央、省财政贡献大，税收地方留成少。仅靠捉襟见肘的县、镇支持，很难适应大王镇推进新型城镇化的需要。 
    郭敏认为，放权是手段，强镇才是目的。未来的改革应结合大王镇实际需求和承接能力，应下放的继续下放，该收回的予以收回。“脚小鞋大”和“脚大鞋小”都要避免，只有穿合脚的鞋，才能跑得更快。 
    乡镇体制如何与城镇化配套，如何让脚找到合适的鞋子，或许可以寄望于中央政府在刚刚公布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》首次提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”