西安自贸区加入申报竞跑 现存制度障碍待解

     申报自贸区的竞跑还在持续，形势扑朔迷离，西安是最新加入者。
    一位不愿透露姓名的西安市政府官员向本报证实，西安的相关申报材料已经上报，将等待商务部等部委进一步考察，当地将在近期派出团队前往上海、广东等地进行自贸区组织申报工作的调研学习，以进一步制定总体方案。
    不久前的全国两会上，西安市市长董军曾公开建议国家设立丝绸之路经济带西安自由贸易试验区。然而，仍有多项战略问题、制度障碍需要当地官员迅速理清，以明确下一步思路。
    在西安市政府参事何雁明看来，要明确划定西安自由贸易区所管辖的地域空间，就要理顺在西安自贸区覆盖范围内，七八个具有不同行政级别的开发区所拥有的差异化优惠政策及行政审批权限，包括国家级新区西咸新区、跨省的关天经济区。
    申报提速
    西安申报自贸区的动议是随着丝绸之路经济带的提出而展开的，真正推动是在最近两个月。
    去年9月，国家主席习近平出访中亚时倡议共建丝绸之路经济带，在这之后，围绕丝绸之路经济带进行战略规划成为西安重点考虑的问题。12月10日，陕西省委常委、西安市委书记魏民洲在《人民日报》发表署名文章称，要以位于国际港务区的西安综合保税区为基础，积极申报“丝绸之路经济带”西安自由贸易试验区。
    前述西安市官员说，在这之前，已经有不少城市申报自贸区，在很长时间里西安都处于观望状态，因为相比其他一些地方，特别是天津、广东等地，西安在战略区位、经济总量、外向度上并没有优势。
    然而丝绸之路经济带概念提出后，当地开始迅速调整思路，围绕这一概念开展许多新工作。今年2月12日，陕西省政府常务会议上明确提出，要进一步解放思想，敢为人先，创新平台，对标上海自由贸易试验区、东盟自由贸易区，整合保税区、出口加工区等资源，先行先试，建成内陆改革开放新高地，树立西部地区大开放、大发展的新标杆。
    此次会议还提出，要加大向西开放力度，加快西安综合保税区等海关特殊监管区整合优化，积极借鉴上海的做法和经验，加快丝绸之路经济带西安自由贸易园区的各项准备工作，力争成为国家首批试点地区，全面提升开放型经济水平。
    一个月后的全国两会上，西安市长董军呼吁，建议国家设立丝绸之路经济带西安自由贸易试验区，为构建开放型经济新格局、打造中国经济升级版提供更有力的支撑。
    从观望到一系列紧迫表态，背后是西安在城市竞争中面临的巨大压力。在当地许多人看来，丝绸之路经济带已经成为国家的重要战略，而西安虽然在历史上、在地理上都是丝绸之路的起点，但从对中亚、欧洲的产业合作、交流上看，已经落后于成都等一些城市。
    例如在进出口贸易量上，西安已远远落后于成都。数据显示，2013年成都实现进出口总额506亿美元，其中出口总额318.8亿美元，进口总额187.2亿美元。而西安2013全市进出口总额179.82亿美元，其中，出口总额84.76亿美元；进口总额95.06亿美元。
    一个典型的竞争来自“蓉欧快铁”和“长安号”。从去年开始，成都和西安都开通了通往中亚、欧洲的铁路货运通道，而今年1月的数据显示，在国内4条开往欧洲的快铁线路中，蓉欧快铁占据了4成运量，成为最具竞争力的中欧快铁。
    而从今年一季度开始，“蓉欧快铁”开通双向班列，每周达到4列，每列40多个集装箱，而西安市的官员说，目前“长安号”的发车频率为每月两列。更重要的是，“蓉欧快铁”目前已经得到了DHL、UPS等国际货运巨头的青睐和支持。“应当说，成都已经初步确立了丝绸之路起点西移的战略，它对周边的辐射范围已经远远超出了西南地区，甚至覆盖到华中和华南地区”，何雁明说，从丝绸之路经济带的贸易交流来看，西安的地位已经落后于成都。
    定位待解
    2月10日，陕西省省长娄勤俭在西安高新综合保税区调研时说，国家要求陕西在西部大开发中当好新引擎，成为丝绸之路经济带的重要支撑，形成内陆改革开放新高地，这既是期待也是支持。
    而在不久后的全国两会上，西安市市长董军在媒体开放日上说，“建设西安丝绸之路经济带自由贸易试验区，可以进一步提升西安在丝绸之路经济带建设中的辐射、带动、服务、支撑作用，使之成为联通欧亚、承东启西的枢纽，进而达到以点连线、以线带面的效应，实现丝绸之路经济带涉及的8个城市群之间，以及丝绸之路经济带与长江经济带、沿海经济带之间的互融互通、协同发展。”
    据董军介绍，目前西安已经提交了申报方案，而接下来的工作是参照借鉴上海自由贸易试验区的做法和经验,改革创新外商投资准入管理制度，尽快出台西安市外商投资准入负面清单。
    但据记者了解，在负面清单出台之前，当地仍有许多基础性的制度障碍和思路未得到理清。何雁明认为，首先要明确西安自贸区的位置、范围等基础，才能进一步谈到负面清单涉及的大量投资和行业准入问题，西安不可能像上海那样搞全面的改革，必须明确一个物理范围和边界，然后在此基础上根据自贸区范围内的产业基础，研究制定负面清单。
    但目前的问题是，从范围上西安是应该效仿上海，以现有的数个海关特殊监管区域为基础划定一个一二十平方公里的自贸区；还是效仿广东，划一个覆盖千余平方公里的大自贸区。
    在何雁明看来，西安的保税区规模和产业成熟程度远不能与上海外高桥相比。以位于西安城北的出口加工区为例，每年进出口额仅有四五亿美元，因此西安自贸区在划定范围时体量一定不能小。“如果以现有的保税区、出口加工区为边界编制西安自贸区方案，其关联的贸易、投资和经济体量不仅明显偏小，而且也会隔断西安市所拥有的科教、产业集群、口岸、历史文化等突出集合优势”。何雁明说。
    就算是目前西安最成熟的出口加工区，设立时主要是为美光半导体、应用材料两家外资企业服务，其关联的贸易投资也十分有限。在中西部城市，这样为单个外资招商项目所设立的海关特殊监管区域十分常见。
    何雁明说，“西安自贸区要重新焕发丝绸之路经济带的整体制度创新，必须确立西安新型自贸区的发展定位，应当发挥现有的科技研发优势、文化旅游资源优势、商贸中心优势、现代装备制造业的技术优势、自然资源优势，确立面向全球开放、并且与国内各区域性自由贸易区形成相互辐射且功能互补的自由贸易区，而绝不能搞成一个所谓独立运行的区域性商贸和金融中心。”
    范围多大
    但接下来需要解决的问题是，西安自贸区的范围要划多大？划到哪里？
    据记者了解，在这些关键问题上，陕西、西安官方尚无明确思路，在近期，当地将派出调研团队前往上海、广东等地进行考察学习，以明确下一步的思路和计划。
    当地官员所要面对的是，在划定自贸区的物理范围时，将有大量技术问题、体制问题需要理顺。即便是以现有的海关特殊监管区域为基础划定一个“小范围”的自贸区，也将面对许多问题。
    西安现有多个保税区，包括综合保税区和高新区综合保税区（前者位于西安国际港务区，后者位于西安高新区）。此外，西安高新区和经开区也还各有一个出口加工区，西安航空基地的综合保税区也在申请之中，而西咸新区空港新城的保税区功能也在完善中。“这意味着，这些由不同政府部门批准设立的、具有不同行政级别的高新技术开发区的差异化优惠政策及行政审批权限需要重新理顺”，何雁明说。而西咸新区空港新城实际上在行政区划上位于咸阳市，具体经济管理上由陕西西咸新区管辖，各项优惠政策和行政审批权限更有别于西安的综合保税区和出口加工区。
    而要划定一个有一定体量、能上下左右关联的自贸区，真正体现自贸区的带动作用和西安市所拥有的科教、产业集群、口岸、历史文化等方面优势，则要面对和解决更复杂的问题。
    比如说，西安近年来的城市总体战略，是以《关中—天水经济区发展规划》对其定位，建设西安（咸阳）国际化大都市为基础，而在国务院批复的此规划中，“建设大西安，带动大关中，引领大西北”是中央对西安的要求，也是西安城市发展的责任和使命。
    这样的话，若以广东版自贸区为模本，西安自贸区可能需要划定一个涵盖西安、咸阳、杨凌示范区乃至宝鸡、天水的范围，才能最大幅度的发挥其科教资源、文化、农业等领域的种种优势，承担其带动大关中的使命，那么，它所涉及的跨行政区、乃至跨省协调、联动机制问题又将如何解决？“西安要稳步推进自由贸易区的筹备申办，必须先理顺现存的制度障碍。如果这个问题得不到重视，西安自由贸易区的筹备申办可能会面临春秋战国那样的群雄争斗，出现政出多门的问题。”何雁明说。

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