解读新型城镇化规划“新”的着眼点

    用好新思路遵循新主线力行新举措 

    《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)3月16日正式公布。《规划》全面地解答了“人往哪里去”、“钱从哪里来”、“城市怎么建”、“土地怎么用”等新型城镇化建设的一系列重大问题。 
    我们认为，新型城镇化规划突出体现了“存量优先”的基本原则，即政府不再是单纯地追求外延城镇化率的提高，而是优先考虑已进城农业转移人口的市民化，以存量带增量，着力提高城镇化的内在质量。 
    概括来讲，新型城镇化的“新”主要体现为：新思路、新主线、新举措。 
    新思路 
    新型城镇化规划更加明确了城镇化建设的主体思路是“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。 
    “以人为本”，就是要真正落实“以人为核心的城镇化”。也就是说，新型城镇化的主要着眼点是有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。“四化同步”，就是要推动信息化、工业化、城镇化和农业现代化相互协调、相互促进。“优化布局”，就是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。“生态文明”就是着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源。“文化传承”就是发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇。 
    新主线 
    新型城镇化的主线是农民市民化。新型城镇化首先考虑的是“化人”，而不是“造城”。“化人”就是农民市民化和公共服务均等化。虽然在“化人”过程中也需要“造城”，需要城市建成区规模的扩大和城市基础设施的扩容，但相关规模是由“人的城镇化”的需要决定的。例如，根据农业转移人口落户或享受基本公共服务(医疗、卫生、教育、保障房等)的需要，决定城市“水电路气桥”和学校、医院、保障房等方面的建设规模。 
    也就是说，“化人”的重点是优先解决存量农业转移人口的基本公共服务问题。虽然城镇化的外延增长速度放缓，但是城镇化的内在质量却提高了 。2 0 1 3年 底 ， 我 国 常 住 人 口 城 镇 化 率 为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右。这意味着未来几年我国要解决约1亿农业转移人口和其他常住人口的落户问题，同时新增部分农业转移人口进城。 
    新举措 
    (一)人往哪里去：城市群为主体形态、协调发展的空间布局。 
    在我国城镇化发展过程中，人主要往大城市聚集，导致城市空间和规模结构不合理。新型城镇化明确以“两横三纵”的城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，以此构建吸纳农业转移人口的空间布局。 
    根据《规划》，对于“存量转移人口”(已经在城镇就业的农村转移人口)，政府将通过扩大社会保障覆盖面、保障随迁子女平等享有受教育权利、拓宽住房保障渠道等方式使其享有城镇基本公共服务，符合条件的农业转移人口落户步伐会加快。 
    对于“增量转移人口”(未来几年将陆续转移到城镇的农业转移人口)，政府通过实施差别化落户政策、调整产业结构等方式引导农业转移人口进入城镇。从《规划》来看，未来“增量转移人口”可能主要流向三个区域：一是中西部地区的重点城市群，二是东部地区城市群周边的中小城市和小城镇，三是部分区位优势明显或具备产业特色的中小城市。《规划》提出，“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向”。中小城市，特别是重点城市群内部的中小城市将是今后城镇化的重要战场。 
    (二)钱从哪里来：发债+ PPP模式。 
    在我国城镇化建设过程中，一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加大了地方政府性债务等财政金融风险。新型城镇化规划提出，加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。一是政府融资将由贷款为主转向发债为主。《规划》提出，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。这意味，随着《预算法》修改完成之后，符合条件的地方政府有望自行发行债券。二是培育地方主体税种。我们预计，未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种。三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设。近日有媒体报道，为了破解地方融资困境，财政部将力推PPP(公私合伙制)模式。PPP模式或将成为私人资本参与城镇化建设的主要方式。 
    (三)城市怎么建：提高人口密度。 
    近年来，我国城市空间无序开发，城市管理水平低下，导致“城市病”、“鬼城”问题日益突出。新型城镇化主要通过密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式来主导城市建设。也就是说，新型城镇化旨在通过提高城市建成区人口密度来优化城市发展模式。《规划》将通过以下几个措施来提高城市综合承载能力。一是强化城市就业产业支撑。大力发展服务业，引导生产性服务业在中心城市、制造业密集区域集聚；推动特大城市和大城市形成以服务经济为主的产业结构。二是优化城市空间结构。《规划》提出，改造提升中心城区功能、严格规范新城新区建设、改善城乡接合部环境。我们认为，特大城市中心城区部分功能将向卫星城疏散，新区设立条件将更趋严格。三是提升城市公共服务水平。优先发展城市公共交通、加强市政公用设施建设，完善公共服务体系。这表明，城市轨道交通、学校、医院等基础设施和公共服务设施建设将加快。 
    (四)土地怎么用：“三个一块”。 
    长期以来，地方政府主要通过“土地城镇化”来推进城镇化，导致建设用地粗放低效。“规划”提出，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，合理满足城镇化用地需求。土地制度改革的主要方向是：一是通过结构调控机制“调整一块”城市建设用地。一方面是探索建立“人地”挂钩机制，即实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，调整用地指标，增加吸纳人口多的城市的用地增量指标；另一方面，通过控制特大城市新增建设用地规模，适度增加卫星城、中小城市和县城建设用地供给，调整不同规模城市的用地指标。二是通过推动农村集体建设用地直接入市“增加一块”城市建设用地。缩小征地范围，建立农村产权流转交易市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市。三是通过提高土地使用效率“节约一块”城市建设用地。我国工业用地比例过高，城市建设用地也有很大节约空间。政府将用盘活存量模式，提高工业用地与城镇建设用地使用效率。 
    (五)新农村怎么建：统筹城乡发展。 
    在我国城镇化过程中，部分地区城市发展与农村发展“一头重、一头轻”，城乡矛盾突出。新型城镇化提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城镇化和新农村建设协调推进。具体来讲，主要有以下几个措施。一是完善城乡发展一体化体制机制。预计政府将继续增加对农村教育、医疗、文化的财政投入，健全新型农村社会保障政策体系，逐步提高农民养老、医疗保险等保障标准。二是提高农业现代化水平。政府将会通过发展多种形式规模经营，提高农业生产的社会化服务水平，并完善农产品流通体系，增强保障粮食安全的水平。三是加强新农村基础设施建设。加强农村基础设施和服务网络建设，固定资产投资会适度向农村倾斜，公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度会加大。