四大方面推进以人为核心的城镇化

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　新型城镇化战略已正式启动。对此，国家发改委规划司副司长陈亚军认为以人为本的城镇化是对城镇化的正本清源。

　　“农民工不仅是生产者，还是生活者。我们不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务。这也是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）的最大亮点。”从2010年至今，陈亚军参与了《规划》编制的全过程。就《规划》的出台过程以及如何推进，21世纪经济报道记者专访了他。

　　何为新型城镇化？

　　《21世纪》：为何《规划》迟至现在才对外发布？

　　陈亚军： 《规划》的起草可以追溯到2010年10月27日发布的《中央关于国民经济和社会发展十二五规划的建议》，该建议明确提出要“科学制定城镇化发展规划”。因此从2010年底国家开始准备《规划》编制的前期工作，到2011年就委托相关机构开展城镇化课题的研究。2011年，国家发改委会同财政部、国土资源部等14个部门启动城镇化规划编制工作。2012年，在全国8个片区开展了专题调研和座谈会，征求了全国31个省市自治区的意见。这次大范围的调研，主要关注四个问题：农民工如何市民化、城市的空间如何布局、城镇建设用地与耕地保护如何平衡和城市建设管理如何创新。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿，并在2012年底召开的全国发改工作会议上征求地方的意见。在2013年年初，又正式发文征求地方的意见。紧接着，在向国务院汇报之前，征求各个部门的意见，然后上报国务院。征求完国务院意见之后，上报党中央。在十八届三中全会召开之后，根据三中全会的精神再做修改，并在全国城镇化工作会议上征求了地方和有关部门的意见。每征求一次意见，都要根据相关部门的反馈，进行一次集中修改。最后由党中央和国务院联合发布，这种发文的级别在近年来各级国家规划中是相当罕见的，这也说明党中央和国务院对城镇化规划的高度重视，我们正处于一个城镇化发展的关键时期。从《规划》历经三年多的编制过程来看，目前从中央到地方，以及各个部门对未来城镇化发展的发展路径、主要目标和战略任务都已经形成了共识。

　　《21世纪》：那么你认为，何为新型城镇化？

　　陈亚军：之所以要提新型城镇化，那是因为我们认为过去的城镇化模式不可持续了。在我看来，过去的城镇化在相当长一段时间里面，都只是土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化，也就是仅仅视农民工为生产者的城镇化。这种模式难以为继了，我们要走一条城镇化的新路，这就是以人为核心的城镇化，农民工不仅是生产者，还是生活者。我们不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务。

　　这也是《规划》的最大亮点，这一亮点体现在如下四个方面：首先在推进符合条件农业转移人口落户城镇方面，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件，并进一步提出了差别化的落户政策；其次，明确提出要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素；第三，在城市的空间布局上，以城市群为主体形态，通过交通网络和信息网络链接，促进大中小城市和小城镇协调发展，以吸纳更多的农业转移人口；同时在城市内部结构上，要打破过去的功能分区模式，统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化；第四体现在城乡一体化发展上，即便到2030年中国的城镇化率达到70%，依然还有三四亿人口在农村，这一部分人怎么办？我们依然要保障他们能分享现代化的成果。

　　《21世纪》：《规划》中新型城镇化的城镇化率指标是如何提出来的？

　　陈亚军：关于城镇化率有两个指标，这是由中国特殊的城乡二元体制造成的。城乡二元结构是普通存在的，而由户籍制度造成的城乡二元体制却是中国独有的。常住人口的城镇化率是国际上通用的指标，我们为了便于与国际比较，自然要采纳这一指标。经过多年快速城镇化的发展，我们预计未来城镇化率会有所减缓，预计每年的城镇化率为0.9%左右，因此我们设置了60%左右的目标。由于常住人口的城镇化率不能反映出中国城镇化率的真实情况，所以我们又设置了户籍人口城镇化率这一指标。根据有关统计2012年户籍人口的城镇化率比常住人口的城镇化率低17个百分点左右，那么在户籍人口城镇化率达到45%左右之后，户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差15%，也即实现了二者差距缩小2个百分点左右的任务。那么户籍人口城镇化率达到45%的目标如何实现？经过测算，这需要在未来6年之内实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。尽管这一目标实现起来难度很大，但目前需要市民化的存量农民工有2.34亿，以及每年新增的1000万左右农民工以及随迁家属，未来需要市民化的农业转移人口有三亿左右。即便是实现了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标，还有2/3的人口需要提供公共服务。

　　鼓励大城市的落户政策相互竞争

　　《21世纪》：您如何解读《规划》解读提出的差别化落户政策？

　　陈亚军：首先《规划》没有依据1980年的城市划分标准确定落户门槛。如果依据1980年标准显然不符合中国城镇化的现状，也难以作为差别化落户的依据。其次，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，对不同规模的城市落户提出了不同的政策。其中，和十八届三中全会所提的合理确定大城市落户条件有关政策相比，对大城市又分为100万-300万和300万-500万人口的两类城市进行区别对待，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，这是一个不小的变化。同时，特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　《21世纪》：那么，对特大城市采取积分制等方式控制人口规模的方式，如何防止变成一种排外政策？

　　陈亚军：我认为，一个城市的发展需要各类人才，既需要拿手术刀的，也需要拿剃头刀的，这样这个城市才能正常、健康发展，否则一个城市只要拿手术刀的，而不要拿剃头刀的，那么这个城市肯定会瘫痪。问题在于，在政策上是否只允许拿手术刀的人才落户？

　　具体到各个城市而言，这种积分制等阶梯式落户政策由各个城市制定，各个城市之间出台不同的相互竞争的方案。假设一个城市制定一种极端的政策，农民工需要1万年才能落户，而另外一个城市只需要三年，这样的话农民工也就有了选择权。

　　此外，我认为特大城市人口规模控制，不能仅仅依靠表面上的落户限制政策，更要发挥城市功能合理定位和疏解的作用，改变过去一个城市集各种中心于一身的大包大揽现象。

　　《21世纪》：户籍改革有没有时间表和相关的配套政策？

　　陈亚军：《规划》已经提出了户籍改革的方向，一方面放宽落户条件，同时通过对流动人口推行居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，还原户籍人口信息登记的功能。目前，公安部正在牵头制定有关居住证制度和户籍改革的实施意见，我个人认为，改革力度会超过2011年2月发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，预计年内就会出台。

　　财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩

　　《21世纪》：《规划》提出各级政府承担相应的财政支出责任，那么具体来说，有无一个明确的分担比例？且为何《规划》的第七篇下设章节中没有行政管理改革的章节？

　　陈亚军：在现有的制度下，大多数地方政府的公共服务支出是与户籍制度挂钩的，户籍人口规模是具体财政支出项目与规模设置的依据，但实际上地方承担现在需要提供公共服务的对象已经不限于户籍人口了，还包括越来越多的常住人口。我们在调研中不少地方反映，农民工多半从事第二产业，在当地产生的税收以增值税和企业所得税为主，而两个税种大部要上缴，因此地方政府缺乏为农民工特别是本行政区外的农民工，提供基本公共服务的激励。因此，从大的原则来看，农民工市民化的支出责任主要在地方政府，尤其是市和县两级政府，但如果完全交由地方政府来承担，地方政府受制于财力有限，也未必能够负担得起。中央财政要通过中央和省级财政适当的转移支付方式予以支持，在各级政府之间进行合理的分担。

　　《规划》提出的“要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素”，就是充分考虑了各级政府在这一事权支出上的责任。至于说，具体到各级政府之间怎么分担，还要靠试点去不断地摸索，不同的区域之间应该有不同的比例。

　　新型城镇化的推进，已经触及到了行政体制改革的问题，比如建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，再如推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。但行政体制改革相比城镇化改革是更为复杂的一个重大命题，需要审慎推进。

　　《21世纪》：在解决城镇化的资金问题上，财政部和人民银行是否也会出台相关的配套政策？

　　陈亚军：城镇化的资金问题，涉及到的不仅是配套政策的问题，还会涉及到有关法律和法规的制定和修改。比如《规划》里面提到的完善地方税体制，这就涉及到房地产税和资源税的立法，再如《规划》里面提到的地方债券发行管理制度和评级制度，就涉及到《预算法》的修改。

　　《21世纪》：你认为应该如何完善住房制度的改革？

　　陈亚军： 住房制度的改革方向就是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。值得关注的是，《规划》提出了到2020年保障性住房覆盖常住人口的比例要超过23%，这一目标比“十二五”规划提出的20%目标有所提高。这也意味着保障性住房体系除了覆盖户籍人口，也将把进城落户农民工完全纳入其中。（编辑 晨星 孙小林）