以网运分开为突破口 深化天然气改革

    与会专家：
    范 必：圆桌会专家、国务院研究室
    综合研究司副司长
    韩文科：圆桌会专家、国家发改委
    能源研究所所长
    张大伟：圆桌会专家、国土资源部
    矿产资源储量评审中心主任
    杨 雷：圆桌会专家、国家能源局
    油气司副司长
    刘京生：圆桌会专家、中金公司
    董事总经理
    姚同欣：圆桌会专家、北京大学
    中国战略研究中心副主任
    陈卫东：圆桌会专家、中海油能源
    经济研究院首席能源研究员
    陈守海：特邀专家、中国石油大学
    副教授
    刘 岩：特邀专家、中石化规划部
    副主任
    朱兴珊：特邀专家、中石油战略处处长
    张 弭：特邀专家、四川宏华
    石油设备有限公司董事长
    吴道威：特邀专家、美国
    能源公司总经理
    庄建中：中国能源基金委员会
    上海分会主任
    张 萌：第一财经研究院
    能源研究中心主任
    近年来，全球天然气出现供大于求、价格迅速下降的趋势。但我国天然气供不应求的问题十分突出，价格持续上涨。出现这种鲜明反差，与我国天然气领域由少数大企业上下游一体化经营直接相关。
    三中全会《决定》谈道，“自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。应以网运分开、放开竞争性业务为突破口，推进天然气市场化改革。
    如何认识并加快推进这一改革？“中国能源·政策与战略圆桌会”于2月23日召开第二次会议，就此进行深入研讨。会议由第一财经研究院与中华能源基金会合作举办。
    范必：
    以网运分开为突破口
    深化改革
    北美页岩气革命后，全球天然气呈现供大于求的格局，气价总体上呈下降趋势。美国得益于此，淘汰了大量燃煤火电，电力价格持续下降。在这种有利的形势下，中国天然气价格不但没有下降，还在不断上涨，目前已远高于美国，与其他大部分OECD国家相当，这在很大程度上削弱了下游工业用户的国际竞争力。
    造成天然气供求矛盾加剧和价格持续上涨的主要原因是，在准入、定价、排产、管输等方面仍延续了传统计划体制，扭曲了市场价格和供求关系。具体表现在以下几个方面。
    第一，少数企业上下游一体化经营排斥竞争。天然气产业链的主要环节是：（1）上游气源，包括勘探开发、国外进口、煤炭气化等；（2）中游运输，包括管网、LNG接收站、储气库等；（3）下游分销，包括城市燃气公司、加气站等。中石油、中石化、中海油（下称“三桶油”）三家企业集天然气的生产、进口、批发为一体，分别形成了覆盖上游、中游的业务体系，近年来还积极进入下游城市燃气市场。目前，国家政策仅仅允许各类投资主体与“三大油”合作开展油气业务，而不是以独立法人资格参与竞争。比如，在2010年公布的民间投资“新36条”中，虽然提出了“鼓励民间资本参与石油天然气建设”，但在具体要求中明确，民间资本与国有石油企业的关系是“合作”、“参股”。因此至今为止，天然气仍是特许经营商品，在制度安排上并未允许各类市场主体公平进入、充分竞争。
    第二，天然气定价与实际供求关系脱节。我国尚未形成统一的天然气市场。模拟市场定价比传统的成本加成法定价有所改进，但仅能实现调价目的，无法灵活地反映和调节供求关系。
    第三，管网、LNG接收站和储气设施不足与排他式经营并存。截至2012年，我国天然气管网长度达6.7万公里，初步形成跨区域的管网输送格局。但干线管道密度仅为0.0033千米/平方千米，相当于法国的1/20、德国的1/32。天然气输配管网尚不完善，不能完全适应天然气安全保障供应的需要。地下储气库等调峰设施建设滞后，季节性调峰能力不足。骨干管网、LNG接收站、储气设施主要由“三桶油”掌握，互相之间独立运营。他们利用市场支配地位，不向第三方开放，不允许其他投资主体进入。由于管网互不连通，造成有的地方交叉重复、空置浪费，有的地方建设不足、运行饱和，设施潜力未能得到充分发挥。国家对天然气的价格、建设、运行缺少监管，基本上是“以批代管”。虽然对管网、储气库和LNG接收站向第三方开放使用、允许多元投资主体进入提出过原则要求，但实际上无法落实。
    缓解天然气供求矛盾，必须对全产业链进行市场化改革，打破上下游一体化的经营格局。在合理划分垄断性业务与竞争性业务的基础上，把竞争性业务放给市场，把垄断性业务管住管好。在一切可以引入市场竞争的环节放松政府管制，同时加强政府对垄断业务的监管。
    当然，天然气领域的改革同其他行业一样，应当突出重点，有所为有所不为。在上游，各类投资主体公平进入资源勘探开发领域的问题，可与矿产资源开发体制改革统筹考虑；在下游，城市供气的事权主要在地方，改革的主动权可放给城市政府；只有中游，天然气管网和相关基础设施向第三方开放、允许多元投资主体进入，直接关系到能否有效扩大天然气供给，是迫在眉睫需要解决的问题。
    因此，管网和相关基础设施市场化是天然气领域“牵一发动全身”的改革，需要抓紧在矛盾关键点上有所突破。改革的总体思路是：按照十八届三中全会关于网络状垄断行业改革和国有企业改革的原则，实行网运分开、主辅分离、公平准入、政府监管的改革，全面放开竞争性业务，充分发挥市场对天然气资源配置的决定性作用。建议采取以下措施：
    第一，合并现有的天然气网输和相关业务。建议将现有天然气企业的管道所有权与天然气所有权分离、管道运输业务与天然气销售业务分离。具体做法是：（1）将“三桶油”的天然气骨干管网业务合并，成立一个新的天然气管网公司。（2）考虑到天然气管输中LNG接收站和储气库与网络运输不可分割，具有自然垄断的特性，建议将这两类基础设施同时从“三桶油”剥离，纳入新的管网公司。（3）为便于对网络监管和给网络运输定价，应当剥离管网公司辅业。
    第二，实施强制性第三方准入。通过立法明确，管网公司不得从事天然气交易业务，必须按非歧视原则向所有用户提供运输服务。同时，允许各类投资主体以独立法人的资格参与管网和相关基础设施的投资经营。
    第三，加强对网络开放的监管。建议赋予能源主管部门天然气管网和相关基础设施的监管职能，其主要任务：（1）核定网络运输、LNG接收站、储气库的成本和固定收益率。（2）对管网和相关设施公平地向第三方开放、允许多元投资主体进入进行监督，防止管网公司滥用垄断地位。（3）对全国天然气骨干网建设进行规划。
    张大伟：
    放开上游、推进管网改革
    按照三中全会精神，我国油气体制改革是迟早的，这是社会发展、经济发展的必然。我个人认为油气改革的切入点应该是两个：第一个是非常规油气，第二个是管网。
    我国管网目前基本在“三桶油”手里，但按照2035年天然气的需求量来计算，如果管网达不到现在的四倍，产量无法上去。管网处于中游，上游是勘探开发，下游是销售。美国、英国的管网是独立运营的，油气的生产商、开发商和运营商是分离的。美国也专门出台法律，鼓励大型企业建设管网，实现上下游联动。如何借鉴国外比较发达地区的经验是一个需要讨论的问题。
    管网作为改革的切入点，能不能独立出来？目前国内有两种观点，一种观点呼吁应该独立运营，打破垄断，这也符合三中全会的精神；还有一种观点就是现在不能独立，如果独立出来至少会造成两大问题，第一是三大石油公司没有了投资管网的积极性；第二是天然气产量受到限制，对天然气产量的整体增长可能具有影响。
    我个人认为，管网独立是必然的，但需要分阶段，国家出台政策，民营企业也可以参与管网建设。从现在看，政府最少应该做三件事情：
    一是规划。中石油、中石化的管网还要继续发展，其他的主干管网和支线管网以及局域管网先放开，到一定的时候再把它独立出来，政府需要提前做相应的规划。
    二是监管。监管要落实，一个是准入监管，一个是价格监管。
    三是放开上游，先落实资源储量，再建设管网，而资源落实就是把上游放开。
    另外，现在更主要的问题是区块放开，不只是页岩气、煤层气，今后常规气也应该放开。现在三大公司的区块面积约430万平方公里，其中陆上约280万平方公里，海上约150万平方公里，而区块中真正动用的并不多。但是资源赋存是自然分布的，有些边缘区块大公司开采肯定赔本，因为它的作业成本高，而小公司、民营公司开采它就能赚钱。中石油、中石化曾经制定过专门的边际油田管理办法，把它认为作业赔本的区块拿出来给小企业，这样做虽然有利于资源的开发利用，但是这里容易产生腐败问题。国家政府主管部门应制定相关的政策，把这块资源公开、透明地以竞争的方式由国家组织进行出让。所以，制度设计是前提。现在有了好的苗头了，中石化提出搞混合所有制。
    陈卫东：
    推动天然气管网“边缘革命”
    十八届三中全会提出以市场作为配置要素资源的决定性因素，但对我们油气行业来说是有没有市场主体的问题，只有三家企业不能算作有这个市场有主体，至少是远远不够。所以培育市场主体是很重要的。而市场主体，这个行业又分上下中游，它们都可以有不同的市场主体。我们原来总认为中石油、中石化、中海油现在这种模式是必然的，也是世界统一的模式。原来社会也信，老百姓也信，官员也信，尤其这三桶油不断地宣传，强化了这种观点，到现在，三桶油，尤其前两桶油总在强调垄断的必然性和市场规律。
    但我研究几十年了，并不认同这种观点。从俄罗斯的例子就可以看出。俄石油公司提出要进天然气管道领域，俄罗斯政府已经同意了。而管道领域原来是俄管道公司一家垄断。但就是因为俄管道公司的垄断控制使西伯利亚的天然气和石油开发远远达不到俄罗斯政府的目标。所以，市场主体是首先要培育的，没有这个市场主体，投资等事情都会出现问题。
    第二，我们老在强调不搞重复建设，其实这是个误区，所有市场经济的国家，所谓市场经济就有重复建设，没有重复建设哪来竞争？我们的政府太把重复建设作为一个制约了，只有垄断才没有重复建设吗？其实我们现在下游炼化3.5亿吨的表观消费量，但有6.4亿吨的生产能力，这些都是规划出来的。
    第三，要培育市场多元主体，首先就是利益分享。如果你让这些市场主体只有责任和投资，而没有利益的分享，是不可持续。它们懵懵懂懂进去一次可以，可能鳄鱼进去了，壁虎出来，但它们再也不会爬进去了。在中国油气行业要想培养新的主体，一定要让它有盈利的可能，否则培育不起来，不可持续。
    第四，石油的上中下三游是完全可以互动的，可以互相渗透的，不见得一定是从上游开始才能获得发展机会。历史上，洛克菲勒就不是上游起家的，它是炼油和控制铁路运输，确切说是从中游起家的。还有就是壳牌，它是从运输起家。壳牌改变了原油运输模式，原来是用油桶，但很危险，容易摩擦起火，没人敢运上运输船。壳牌干脆不用油桶运输，把原油灌在船舱里，到目的地再卸下来，然后再用油桶做分销，这一步让它奠定了石油界的大佬地位。所以，其实无论哪家石油公司，对其开放市场上中下都可以，做得成功都可以往上，可以往下。
    第五，改革三十年基本概括起来就是边缘革命和增量改革。管道可以做边缘革命，边缘革命有很多东西。为什么会有LNG和管道的竞争，为什么天然气发展比石油滞后，很重要一个原因就是天然气的物理限制。LNG的技术突破使天然气的全球贸易成为可能。中国今后要想扩大天然气的使用，指望国内的生产来满足是不现实的，将来天然气对外依存度绝不是发改委预计的2050年的50%，一定会超过石油这个份额比例。只要价格到位，政府和社会又想去除雾霾，天然气进口的依存度一定上升。天然气运输就不仅仅是内陆长距离管道的运输，一定包括沿海的短距离的分销管网。这是很重要的增长点，这给了我们很大一块边缘革命的空间和增量改革的空间。
    第六，我们石油进口依存度60%，比例很高。1993年我们自产1.5亿吨，自给自足，现在我们自己产量不到2.1亿吨，就是这20年过后自产石油才增加了不到7000万吨，但进口却增加了3亿吨。但现在我们一点儿不担心石油的供给问题，因为我们价格到位了，就买得到了，也买得起了。新的能源革命带来最大的变化是原来竞争资源的地缘政治布局要变成竞争消费者的资源布局。今年我们没有给沙特石油进口增量，我们给了俄罗斯600万吨增量，我们给了伊拉克，给了伊朗买油的增量，沙特现在可紧张了，将来要和新的供给者竞争。天然气也是一样，价格到位是重要的。
    第七，天然气比油的国内政治属性更强。天然气一旦进入千家万户了，社会对它的依赖性远高于石油。每年8月份那个油荒只是几家加油站加不了油而已，但是气一旦供不上，就无法取暖了，无法做饭，社会压力将远超过石油。所以，天然气的规划政府一定要非常慎重。
    第八，未来LNG的进口会越来越多元化，比如来自北美的进口。但它不会太便宜的，这是个市场行为，但关键在于美国大量的LNG出口会加快LNG全球市场的形成，进而对我们形成区域天然气价格产生一个很好的效果。所以，改革一定要前瞻，不要只在管道气上，尤其对俄罗斯，对其不要太过依赖，一定进口要多元化。
    刘岩：
    加强监管对管网分开有重要意义
    油气工业的上游和下游应该说是具备充分竞争的条件，中游油气长输管道具有自然垄断性行业的特点。对于自然垄断最重要的是加强政府监管。政府监管可以解决信息不对称的问题，这样能防止例如中上游的强势对下游可能造成的损失，或者倒过来说是由于中下游的垄断，对上游的不公正待遇。
    要加强政府监管和主体多元化。一方面要打破垄断，还要吸引各方投资，现在外面游资这么多，通货膨胀社会承受不了，也不能总是依靠国有企业做这个事情。要引导民企把资金投到资金密集的行业，这也是一个很好的选择。国有企业可以通过把钱退出来投入到更需要的地方。多元主体有利于转变机制。
    但是，长输管道这个行业本身是一个有限竞争的行业。我们想象一下，中国有一百家公司在搞管道，政府需要多少人去监管？政府监管成本变得太高了，这不是一个全民性的行业，因为它有自然垄断行业特点，以及它的技术含量和管理的情况。当然，我不是说三家，可能十家、八家，二三十家最多了。
    要做好顶层设计。第一，法制先行。如果我们在法制不健全的情况下可能矛盾出得很多。市场化大家认为是好的，但什么时候做，做到何种程度可能更需要智慧，现在大家对改革共识是没有问题的。例如第三方无歧视准入，现在我们的天然气监管是很不到位的。几大公司现在某种意义上替政府做了部分监管的事情，所以，管网改革一开始就需要顶层设计，哪怕暂行条例也可以，法律上要先行。
    第二，对于存量管道的改革。存量涉及到的主体可能很多，运作相对更复杂些。比如作为上市公司，投资者是来自中外的。你要股份制改造，进不进行资产评估，谁来进行。国家管这个事情，中小股东愿意不愿意，这个就比较复杂了。从美国和加拿大的情况来看，对于老的企业，原来上游和中游都是一家企业。法律规定一定期限之前，所有的企业必须要独立运行。又规定一定期限前必须要成为一个单独的法人。因为单独法人的账目是可查的。如国家可监管盈利是否合理。我们要改革，可能要设计不同阶段和不同方式来进行。
    实际上发改委现在也在力推改革，对我们提出要求，而且我们现在也是这么做的。新疆煤制气外输管道就是多元投资。我想这个事情实际上包括三大公司也是应该支持的。把通道建设起来，自己有气出来，别人有气也输，省了钱再去干别的。这个做好了对三大公司来讲也是有好处的。而且我们现在项目审批，管输价格等也是国家核准的，管道标准国家也在制订，管道安全国家也在抓。如果有监管机构在日常地做这个事情，很多问题是可以逐步解决的。