个税改革何时破局？ 财政专家贾康称短期内难有大作为

　　编者按

　　自2011年个人所得税（以下内文统一简称“个税”）法最近一次修改后，个税起征点暂时定格在3500元上。据称这是“考虑了民意的结果”，事实却是无法让人满意。

　　由于难以对富人的非工资收入进行征税，我国的个税一直被诟病为“工薪税”。近年来，广大民众要求改革个税的呼声日益高涨。今年乃至之前的全国两会上，亦不断有人大代表和政协委员建言献策，提出再次调高个税起征点、以家庭为单位进行征收，甚至干脆免征工薪阶层个税。而不久前财政部长楼继伟关于“综合所得税”的表态更是让人看到了税改的希望。

　　不过，来自贾康等财政专家的吐槽则给代表、委员和民众的热情兜头浇了一盆冷水——个税改革目前时机并不成熟，这更多缘于相关综合数据库建设缓慢，因此拖累后续的征管机制、征管措施、法律条文等一系列配套措施的出台。贾康坦言短期内难有大动作。

　　如此看来，个税综合改革，乃至对普通百姓实实在在的利好，仍有待时日。

　　本报记者 陈舒扬 发自北京

　　个税改革再次进入公众视野。3月6日，在十二届全国人大二次会议举行的新闻发布会上，财政部部长楼继伟在答记者问时，两次主动提及“综合所得税”。

　　第一次是被问及“离婚卖房避税”时，楼继伟提到出现这一现象是由于“不是按家庭征收”的个税，并表示“下一步改革的时候改成综合所得税时要考虑”；第二次是谈到个税起征点是否还有上调的空间时，楼继伟表示“下一步要做的是把分项征收改成综合所得税，简单地提高起征点的做法并不公平，不能体现每个家庭的差异”。

　　时代周报记者梳理发现，各国的个税税制大体分三种：分类所得税制、综合所得税制、分类综合所得税制；根据个税课税单位的不同，又分个人课税制和家庭课税制。我国现行的以个人为征收主体的分类所得税制，由于难以对富人的非工资收入征税，被指责沦为“工薪税”，其未考虑家庭负担差异，也被认为偏离了税收调节收入分配的目标。

　　事实上，个税税制需全面、系统改革的呼声由来已久，“综合与分类相结合”也是上世纪就确定的改革方向，此次楼继伟的表态似乎给出了改革启动在即的信号。但个税综合改革的条件仍未成熟。

　　改革不能“局部修补”

　　一份“关于个税以家庭为单位征收”的提案在今年的全国两会上被提出。提案人是全国政协委员、吉利汽车控股集团董事长李书福。

　　提案举例称，“同样收入的人，由于家庭负担不一样，却要缴纳相同金额的税，而家庭总收入多的人反而可能不需要纳税。比如，有两个家庭，其中一个家庭有三口人：夫妻和一个孩子，却只有一人工作，假如每月收入是5000元。另一个家庭只有夫妻二人，且都有工作，两个人每月工资均为3000元，因而家庭每月总收入是6000元。按照目前个税规定，前一个家庭需要纳税，而第二个家庭却不用纳税。”

　　其实在2013年的全国两会上，李书福也提交了《关于上调个税起征点并推进个税改革的提案》。这份提案除了提出将个税起征点从现行的3500元上调至5000元，亦提出考虑家庭负担、采取综合和分类相结合的税制模式等建议。今年的提案则去掉了起征点上调的内容，突出“推动分类所得税制向分类综合所得税制的改革，为家庭课税制征收创造基础条件”。

　　据时代周报记者了解，自1994年现行个税法实施以来，我国曾三次修改个税起征点，分别是2006年从800元提高到1600元，2008年从1600元提高到2000元，2011年从2000元提高到3500元。此外，工资薪金所得的九级超额累进税率调整为七级，取消了15%和40%两档税率，并将最低的一档由5%降为3%。

　　近几年来，要求继续上调个税起征点的呼声不绝于耳。2011年初次审议的个税法修正案（草案）只将个税起征点提高到3000元，当时全国人大常委会办公厅公布草案、向社会征求意见时，其中一大声音便是将个税起征点提高到5000元。而最后提高到3500元，被认为是考虑了民意的结果。

　　而在今年的全国两会上，全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后甚至建议，“在一定的时期内暂时免征工薪阶层个税，实现收入倍增、培育我国自己的中产阶层。”

　　最近的一次个税起征点调整后，对工资所得实行的3%—45%的七级超额累进税率多被评论人士指责过高，对企业中高层管理人员征税过重。李书福在今年的提案中作了比较：“中国目前的个税税率大大高于周边地区和主要发达国家。例如香港是2％-15％，新加坡是2％-28％，马来西亚是1％-29％，加拿大是17％-29％，日本是10％-37％，美国是15％-33％。”

　　伴随着舆论对个税起征点和税率的争议，更多的财税和经济学者则表达了对个税改革力度的失望。2011年个税起征点第三次修改时，时任央行货币政策委员会委员的李稻葵曾撰文，称现行所得税制“设计非常不合理”甚至“弱智”，指出“个税改革不能局部修修补补”。

　　国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓在接受时代周报记者采访时表示，现行个税制度的不合理主要体现在两点：一是资本所得的税负轻于劳动所得；二是分类征收带来的不公平，有多渠道收入来源的人，相对单一收入来源的人，税收负担要低。

　　综合计征渐次推进

　　“中国个税的改革目标定位于‘综合与分类相结合’，始自上个世纪90年代中期，迄今已经跨越了‘九五’、‘十五’、‘十一五’和‘十二五’等四个五年规（计）划。作为国家层面所确立的一个税种的改革目标，追求了十几年之久而未有结果，并且，虽一再受阻，但始终未加改变，这在中国税收改革乃至整个中国经济体制改革历史上，不能不算是一个罕见的特例。”

　　以上是2011年个税法第三次修订之际，社科院财政与贸易经济研究所课题组发布的《个税“综合与分类相结合”的改革建议》的开头。课题组希望借个税调整正当舆论热点之际，提升人们对个税综合改革的关注。这篇建议被称为个税综合改革的“财贸所方案”，是至今为止公之于众的有关个税综合改革的唯一一份具体成文方案。

　　该方案的核心是，在保持现行分类所得税制的同时，对年收入超过12万元的纳税人试行自行申报和年终综合计征；对于这部分纳税人此前在分类计征下代扣代缴的税款视为预缴税款，年终汇算后多退少补；至于纳入综合计征的收入范围，方案根据征管成本大小提出从易到难的5种选择。最小范围是工资所得和劳务报酬，最大范围接近美国的“大综合”模式，将所有所得项目均纳入综合计征。

　　事实上，从2005开始，税务部门开始建立个人纳税档案，要求年收入12万以上的个人自行去税务部门进行申报。上述方案即希望以此为基础，做实自行申报制度。

　　方案的课题组负责人、中国社科院财经战略研究院（原社科院财贸所）院长高培勇日前对时代周报记者表示，该方案依然代表其所在机构的观点，即立足国情，在现行分类所得税制要素保持稳定的基础上，以相对较小的征管成本引入综合制因素，尽快建立初始的“综合与分类相结合”的个税制度。采取这种“渐进式”改革的原因是，在新的个税征管机制未建立前，保护现行税收征管机制的“底线”不被突破。

　　申报制无疑是个税综合计征的基础，“但是现在对不申报的也没有处罚，我的一个建议是扣除项目在分类计征时不进行扣除，纳税人申报了之后再予退补，这样鼓励人们自行申报。”刘桓向时代周报记者说道。

　　刘桓也认为，综合计征的范围更可能采取渐进的方式，改革的路径可能是先将劳动所得的收入合并，资本利得、财产转让所得暂时不纳入。因为劳动相关的是经常性的收入，而财产或资本利得的发生更偶然。

　　配套措施尚待完善

　　前述“财贸所方案”的主要参与人、财经战略研究院税收研究室主任张斌在近日接受媒体采访时表示，税制改革现在的核心工作是正在推进中的“营改增”。但“营改增”占据了很多资源，而推进改革的资源有限，导致个税改革推进速度受限。

　　个人收入的申报还只是个税征管信息系统建设的一部分，综合征收要求建立全国统一的完整的个税综合数据库，甚至需要实现税务、金融等系统的信息共享。国税总局曾在其网站上回答网友关于个税综合征收的提问，称“综合与分类相结合的税制模式需要相应的征管环境和税收征管手段做支持。例如，建立纳税人单一账户制度，所有的收支项目均通过该账户，严格控制现金交易，建立较为完备的社会征信体系，个人纳税情况与其贷款、就业、求学、经商、领取养老金等直接关联，税收信息化建设较为发达，全社会纳税意识和协税护税积极性较高，税收违法成本较高等”。

　　“现在甚至不知道有哪个机构在建设这个数据库，也不知道这个数据库的具体建设计划，不知道具体由哪个部门负责筹划该项建设。”张斌在前述采访中说。并且，“先要做好前期的基础技术准备，将征管数据流的平台搭起来，然后才能谈得上制度的设计、征管的措施、具体法律条文的修订，最后才是实施。”

　　至于呼声较高的以家庭为单位征收个税，张斌指出“目前还谈不上”，“我们连按人头为单位归集数据都做不到，如何能做到按家庭为单位归集数据？”而“财贸所方案”也建议，在初始阶段，考虑到征管因素的制约，暂不实行以家庭为单位的申报。

　　财政部财政科学研究所所长贾康在今年全国两会间隙接受媒体采访时表示，个税改为综合征收，仍需要许多配套政策，短期内没有大动作的可能性。

　　“综合与分类相结合讲了十几年，这是一个必然的方向，”刘桓说，“需要的是突破现有体制。”