“大交通”的新舞台 专访交通运输部部长杨传堂

　　中国的路是多了还是不够？杨传堂的结论是：交通基础设施总量不足、结构不合理、衔接不顺畅等问题仍然较为突出

　　文/《财经国家周刊》记者 林红梅

　　2013

　　年3月14日，十二届全国人大一次会议批准通过了国务院机构改革和职能转变方案，其中，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，呼吁多年的交通运输大部门制改革终于启幕。

　　又逢全国两会，刚刚过去的一年，中国综合交通运输管理体制组建进展如何，面临怎样的难点，交通运输如何谋划好未来的发展？《财经国家周刊》记者为此独家专访了交通运输部部长杨传堂。

　　整合之路

　　杨传堂开门见山地告诉记者，“公众最关心的是综合交通运输体制的组建进展怎样。我的首要任务也是搭建综合交通运输管理的‘大舞台’，这是一份沉重的担子，任务艰巨。”

　　“这是一块国家行政体制改革中难啃的硬骨头。”杨传堂结合历史分析说，1949年10月，新中国成立时，交通部和铁道部作为国家的两个重要职能部门，与新中国相伴而生。经过60多年的大发展，中国交通运输取得了亮眼的建设成绩，同时，交通运输领域实施大部制改革的呼声也日渐增多。

　　直到2013年全国人代会，铁路纳入交通运输部管理，综合交通运输管理体制终于获得了“准生证”。

　　“国家发放了准生证，我们怎样做到优生？”杨传堂说，“从分后又合的历史中可看出，综合交通运输管理体制改革真正的难点，在于协调和理顺内部多种关系，真正将原来分散管理的运输体制和人员‘综合’在一起，而不仅仅是换了名称和牌子就万事大吉了。”

　　杨传堂的首要任务是先把综合运输管理体制的“舞台架子”搭建起来。“推进机构编制调整工作，明晰各自的职责范围，是去年综合运输体制搭建的重点。”杨传堂介绍，2013年全国两会刚结束，3月下旬交通运输部就成立了机构改革和职能转变领导小组及其办公室，负责研究有关政策和重大事项；2013年11月25日，中央编办印发了交通运输部有关职责和机构编制调整方案；2014年1月24日，交通运输部召开了部机关落实调整方案动员大会，公布了机构改革实施方案；调整交通运输部部分内设机构设置。

　　完成了铁路管理体制改革，实现铁路政企分开，是组建综合交通运输管理新体制的亮点。杨传堂指出，铁路改革备受社会关注。铁路管理体制2013年实现了政企分开，组建了国家铁路局，成立了中国铁路总公司。国家铁路局组建工作基本完成，2014年1月6日正式挂牌，7个地区监管局的组建工作目前进展顺利。这是中国铁路在历史上首次走上政企分开的道路，铁路封闭、垄断的市场大门开始向社会打开。

　　配套改革与此同步推进，为落实国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，交通运输部配合有关部门推进铁路投融资体制改革，设立铁路发展基金，实施铁路运价改革，配合国家发改委加快铁路建设项目前期工作。

　　新的交通运输部开始在探索中走上整合交通运输资源的“综合”之路。杨传堂介绍，交通运输部2013年成立了综合交通运输法规体系建设专题小组，他担任组长，铁路局、民航局、邮政局的负责同志为副组长，专门负责研究和统筹综合交通运输法规体系建设方面的事项。第一，统筹协调铁路、公路、水路、民航的运输政策和技术标准，建立综合交通运输公共信息服务平台，推进铁路、公路、水路、民航联网售票系统建设，推动物流公共信息服务平台建设；

　　第二，组织编制综合运输体系规划，重点是落实好国家公路网规划、中长期铁路网规划，推进国家高速公路“断头路”、普通国道的瓶颈路段改建和内河建设；

　　第三，加大综合运输枢纽建设，促进各种运输方式有效衔接。交通运输部支持了26个综合客运枢纽、20个公路货运枢纽（物流园区）项目建设。2014年将继续结合高速铁路、枢纽机场、城市轨道交通的发展，进一步加快客运枢纽、重点物流园区和集疏运体系建设，让各种运输方式之间的换乘更加便捷顺畅，让货物的一体化运输和集疏运效率得到提升；

　　第四是建立交通与发改委、国土部等部门之间的综合运输协调机制，建立完善跨运输方式的协调联动机制。

　　交通仍属短板

　　2013年综合交通体系完成了超过2万亿元的投资规模，高速铁路、高速公路、港口吞吐量分别居世界第一。经过20多年世界历史上最大规模的建设，中国的铁路、公路、港口、机场是不是修够了，修多了，交通还要不要大发展？社会上对这个话题的争议持续不断。

　　杨传堂自2013年下半年以来，开展了一项中国交通对标国际先进水平的研究，发现中国交通运输业仍存在明显差距和巨大提升空间。

　　中国的路是多了还是不够？杨传堂的结论是：交通基础设施总量不足、结构不合理、衔接不顺畅等问题仍然较为突出。

　　首先是路少，根据国家高速铁路网、公路网规划，到2030年，中国高速公路仍需建设6万公里以上，其中包括许多影响路网整体效益的省际“断头路”。高速铁路仍需建设1万公里以上；其次是路的分布密度差。根据国家高速公路网规划，到2030年，连接20万以上人口的城市，而欧美发达国家的高速公路已经连接10万甚至5万人口的城市；铁路货运、内河航道更是短板，导致公路货运量占全社会货运量的79%，承担低附加值的大宗散货比例过高；民航是发达国家公众长距离出行的主要方式，中国乘坐飞机出行的人还是少数。

　　从装备水平提升看，也有差距。杨传堂举例说，一些关键核心技术尚未掌握；内河船型标准化率为40%；栏板货车约占营运载货汽车78%，而欧美国家90%道路货运通过厢式半挂车等专用运输实现；节能减排水平偏低，营运车辆、船舶单位运输周转量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

　　杨传堂特别强调，“服务”仍是中国目前交通运输最大的短板。在客运方面，公共交通分担率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例仅为46%、37%，致使一些大城市交通拥堵严重，综合客运枢纽建设亟待加强；在货运方面，物流总费用占GDP比重多年来一直偏高，高于现代化水平较高国家的平均水平。全国751.6万户运输企业中，个体户占91%，户均仅拥有1.7辆车，而欧美国家户均拥有车辆20辆左右；信息化管理和服务水平较低，全国性的交通运输服务监督网络尚未建立；交通运输安全基础相对薄弱，事故总量、伤亡人数仍在高位运行。

　　给交通生产力松绑

　　“要实现以上目标，必须深化改革，打造出透明开放的服务型交通政府管理机构，为交通生产力松绑。”杨传堂介绍，交通运输部2014年2月24日成立了全面深化改革领导小组，负责交通运输改革的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实，由他担任组长。

　　交通运输部把职能转变作为机构改革的核心，建立了清理行政审批工作机制，加大简政放权力度，加快推动政府职能向加强市场监管、创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。杨传堂介绍，交通运输部取消和下放了17项行政审批事项；及时组织修订了涉及到的5件行政法规和10件规章；还对拟取消、下放的行政审批项目进行了充分研究论证，提出了2015年前取消或下放37项行政审批项目的计划。

　　交通运输部日前向社会公开了保留的行政审批事项清单。在各部门公开权力清单的排行榜中，交通运输部公布的所有审批和许可共有52项，公开度在50多个部门中排在第26位。“这是个中等水平，但作为一个大部，交通运输部完全有条件做得更好一些。”杨传堂告诉记者：“我马上找来两个分管政务公开、政务信息的处长，专门谈了一上午。部里安排有专门的人员来负责，为什么不能做得更好？”他的要求是，交通运输部的政务公开要走在前列，接受监督，凡是超过公开项目的审批视为违法。对已公布取消、下放的审批项目，认真做好落实和衔接工作，避免通过登记、备案、年检、审定、认定等方式变相设定行政审批，确保管理不缺位、监管不放松、服务更到位。

　　为了给交通生产力松绑，释放活力，必须理顺交通行业存在多年的难点、热点问题。杨传堂说，交通运输部已明晰了五项改革重点：

　　一是深化行政管理体制改革，包括进一步简政放权，进一步转变政府职能，稳步推进交通行政综合执法改革；

　　二是深化交通投融资体制改革，包括围绕理顺中央与地方事权深化交通运输行业财税体制配套改革，研究构建支撑普通公路建管养的投融资体制，研究建立交通基础设施特许经营制度；

　　三是深化公路水路管理体制改革，其中包括加快建立事权与财力相匹配、建管养相协调的公路管理体制机制，深化水运管理、航道管理、海事管理、救助打捞、交通公安管理体制改革；

　　四是深化交通公共服务改革，其中包括加强相关发展战略、规划、政策、标准的研究制定，推动建立科学规范的政府购买交通公共服务制度，加快推进农村交通基础设施建管养体制改革；

　　五是深化市场监管体制改革，包括加快建设统一开放、竞争有序的交通运输市场体系，积极参与和促进交通运输价格改革，深化道路货运管理改革，加强工程质量监管，完善统一市场准入制度。

　　“这些改革是我到交通运输部工作以来感觉最难做的事儿。”杨传堂坦言，“我国交通行业开放得早，目前存在的都是些积累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。这些改革都是比较难啃的硬骨头，不仅是利益调整，还是一场灵魂深处的改革。”

　　杨传堂分析指出，这些改革涉及的一个根本问题是，市场主体和政府之间的关系如何恰当地处理？比如交通投融资体制改革问题，既要想办法吸引社会资本参与进来，又要考虑和兼顾交通行业的社会公益性要求。高速公路收费问题即是这个矛盾的典型体现。公众意见很大，希望政府能还公路给“大众”，少收费甚至不收费。但这些高速公路都是在“摸着石头过河”中，以“贷款修路、收费还贷”的方式吸引社会资本投资建设，才加快了高速公路的建设。目前，铁路投融资体制大门已经打开，如何吸引社会资本进入铁路？政府给企业多大的利润空间能做到两方面兼顾？这就是个待破解的难题。

　　“再难也要往前走，这是一场没有退路的战役。”杨传堂说，2014年先实行容易改的改革，主要包括研究项目法人责任制、招标投标制、合同管理制和工程监理制四位一体的公路建设管理体制、制度、建设项目管理方式的改革路径和工作方案；完善收费公路管理政策，研究收费公路特许经营制度相关实施办法；深化内河管理体制改革，加强界河和长江航道管理体制改革研究，进一步理顺三峡船闸管理体制；深化交通运输行政执法体制改革，加强执法形象和法制工作队伍建设。

　　一切是为了公众出行

　　“不管是修路还是改革，交通一切工作的目的都是为了服务公众出行需要。”杨传堂说。

　　城市交通拥堵问题令人头疼。杨传堂开出的药方是实施公共交通优先发展战略。交通运输部确定了探索以公共交通为导向的城镇化交通发展模式，实现城际之间、城乡之间、城市内部交通出行以轨道交通、长途客运、城市公交等大容量公共交通出行方式为主，适当控制私人小汽车发展。

　　中国城镇化正加速推进，杨传堂认为，交通规划要先行，以最佳交通规划方案引导城市形态、城镇空间布局和产业布局；倡导综合客运枢纽与商业、居住设施的土地综合利用开发模式；积极探索经济可承受、服务效果好的城乡客运一体化发展模式；推进土地、线位、岸线、空域等资源的节约集约利用和有序开发，大力推进信息技术在交通运输行业的应用，努力减少交通事故数量和人员伤亡。

　　“安全是公众对交通服务最大的要求。”杨传堂强调，将推进交通运输安全生产长效机制的建设，建立“平安交通”评价指标，出台考核办法和考评标准。

　　在信息时代，群众对交通的服务便捷性要求越来越高。交通运输部提出加快建设“智慧交通”，重点有：推进综合交通信息资源整合与利用，加快推进全国交通信息的联网工作，开展综合交通数据交换平台试点，积极推进省际区域交通信息资源整合共享，服务公众；利用物联网、新一代移动通信、云计算、大数据管理、下一代互联网等现代信息技术，在城市交通、内河航道网、集装箱铁水联运开展多项物联网示范应用。电子不停车收费系统已经推广到全国28个省（市、区），交通运输部正在加快推动全国联网结算中心的建设，未来将实现“一卡在手，通行全国”；制定颁布了行业信息化标准体系表、交通基础数据元等一系列行业标准，推动建立智慧交通标准执行保障机制。

　　“我们的目标是，到2020年，基本形成‘网络设施配套衔接、技术装备先进适用、运输服务安全高效、支持保障科学有力’的现代综合交通运输体系，高速公路、干线铁路和民用机场覆盖20万以上人口城市，快速铁路网覆盖50万以上人口城市，国道干线公路覆盖所有县城，为全面建成小康社会提供有力的交通运输保障。”杨传堂说。