预算报告“黄宝书”

     摆在卢馨面前的是三本颜色不同的文件，白、黄、红——颜色就代表了各自的厚与重。那两本厚的与其说是“文件”，不如称其为“书籍”。其中白色和红色的两本她往年也见到过，那是财政部的政府预算报告和全国预算表；黄色的则是第一次亮相，印有人民大会堂背景的封面上赫然写着——“政府预算解读（2014）”（下称解读本）。
    卢馨是台盟广东省委会副主任，也是广东省的十二届全国人大代表。虽然身为会计系副教授，但她坦言有时也会看不懂政府预算报告里的一些内容。专业的财政名词和复杂的图表数据，曾一度让不少像她这样的人大代表看得云山雾罩。
    不过，在这份150多页的“解读本”里，她读到了变化。“这本书非常好，解决了以前看预算不懂的一些基本知识。”在卢馨看来，这次全国“两会”上，财政系统的工作做得挺到位，非常仔细，而且更有针对性。
    几乎每一页都有各种彩图插画，翻上几页就能看到各种财政知识小贴士，以及带有解释说明的财政名词逻辑关系图，这本由全国人大常委会预算工作委员会（下称预工委）和财政部联合编写的读本，历时三个多月，终于被作为此次两会的参阅资料摆在了人大代表面前。“参与编写这本书的官员，以前还给人大代表上过课，这次为了让一些不太懂预算的代表明白，还加入了一些基础常识的普及。”一位参与了此书的财政部官员对经济观察报说。“解读本”分为八章，分别涉及“政府预算怎么读”、“财政收入怎么取得”、“财政支出怎么安排”、“重点支出怎么保障”、“财税体制怎么改革”，以及地方政府性债务、财政管理和人大审查预算的相关内容。
    全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康说，解读本非常必要，让代表们更了解预算的内容，“其实之前中国的不少地方也做过，从中央层面来看是一个非常值得肯定的进展”。
    看懂报告
    曾经被视为“国家机密”的财政预算虽然逐渐揭掉面纱，但仍然很难让普通百姓看得懂，厚厚的预算收支表中预算项目多达上百项，而公众最关心的“三公”消费等却一度不在其中。“看不懂预算”是困扰人大代表多年的老问题，预算的公开方式和程度也意味着代表们理解的程度。事实上，能看清用途的财政预算账本并非不存在。
    以中央部门预算为例，目前部门预算通常会编制两份预算，一个按功能，另一个按经济分类。功能预算反映钱主要用于哪些功能，如教育、农业、科技等支出。经济分类则具体反映钱是怎么花的，如用于差旅费支出，用于工资支出。
    从2007年开始，中国政府预算编制正式采用新的政府收支分类体系，对这个政府支出按经济性质进行分类。支出经济分类主要设置类、款两级，具体为12个类级科目和90多个款级科目。
    其中类级科目主要包括：工资福利、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移支付、基本建设支出、其他资本性支出等；款级科目是对类级科目的细化。
    但目前，支出经济分类预算还在试编，未提交全国人大。此前有政府部门人士在接受经济观察报采访时表示，其实各部门最初编制的大多是经济分类预算，根据下属单位或部门上报的人员经费、基本指出、项目支出等内容编制预算。但最终公开时，几乎均为功能预算。
    在这份“解读本”中，各类政府预算已经按照按收支科目分类报账，大幅度增加了图表和解释说明，特别是2014年政府预算草案中，中央本级支出预算细化到“项”级科目，专项转移支付预算则细化到项目。具体到部门预算，目前共有95个中央部门的预算报送全国人大审查，报送审查的部门预算内容，所有支出都细化到“项”级科目。
    因此，尽管并不完美，但解读本还是得到了不少赞誉。“有人说一幅图价值千字，这次预算解读本做得非常好，让预算不再像以前那样古板、呆板、枯燥。图片新颖、可读性强，很容易看懂。”全国人大代表、惠州市旅游局局长黄细花说。
    怎么审查？
    早在上世纪80年代，财政部就有了预算解读本。“那个时候预算解读本都在预算解说员手里，没有做到代表一人一本，也没这么详细。”一位财政系统人士告诉经济观察报。
    2014年以前，也有不少省份曾经尝试用彩图、漫画读本等互动形式，向代表和公众介绍民生等重点支出政策。但真正以预算解读本形式出现的，最早是在2014年的四川。
    四川省财政科学研究副所长付小华表示，做预算解读本是件好事，是一种变相的预算公开、预算阳光，从以前看不懂预算、预算太粗，导致人大无法审议，到现在心知肚明，政府在预算方面做得更加规范化、法制化。
    全国人大常委会预工委预决算审查室主任夏光曾对媒体表示，配合预算编制进程，这一解读本的编写历时数月。他表示，因为是第一年推出，期待通过迈出这第一步，让人大代表更好地看懂预算报告。“这也有利于人大更好的监督政府，提高人大审议预算的能力。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为。
    解读本首先指导人大代表们，从四个方面看上一年的预算执行情况。
    比如，收入完成情况是不是与宏观经济运行的情况相适应，是不是做到了依法征管？支出完成情况是不是按照预算安排来执行？如果出现偏差，是不是合理需要报经本级人大常委会审批的，是否履行了审批程序？尤其是重点支出的绩效情况，是否实现了预算安排时的预计绩效目标等等。
    而看财政政策，则要结合财政政策实施的背景，了解政府出台的主要政策措施，采用的政策工具，设定的财政政策目标，同时要了解财政政策实施后取得的成效以及需要改进的地方。
    事实上，中央预算的审查早在每年全国“两会”的前一年年底前，就要提出工作计划，到次年1月前，预工委要听取国务院有关部门、全国人大专门委员会以及部分人大代表和专家学者对预算安排的意见和建议。此后还要经过、初步审查、财经委全体会议讨论，才会达到全国人大代表手中。
    最终，在履行完审查权、询问权、提案权以及质询权后，人大代表们将在全体会议上投票表决，是否批准中央预算。那时，也将是像卢馨这样的人大代表们履行代表义务的关键时刻。