地方债务管控成型 短期发债或开口子

     财政部正在将地方债务分类管理和限额控制提上议程，列入今年工作计划，这是地方政府债务管控总体框架中的一环。
    除此之外，财政部还在研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点等。
    上述债务分类的具体办法是将地方债务分为一般债务和专项债务，一般债务产生于没有收益的公益性事业，主要以公共财政收入和举借新债偿还。
    在财税系统人士看来，这属于公共预算赤字的债务融资，在现行《预算法》尚未修改之前，相关部门可能会考虑授权地方政府在预算执行中发行短期债，用于弥补上年执行中的赤字。
    一份分发给全国人大代表的预算报告“解读本”显示，除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性质资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。
    专项债务产生于有一定收益的公益性事业，主要由地方政府通过发行市政债等专项债券融资，以对应的政府基金或专项收入偿还。
    按照财税系统人士的理解，专项债务一般不作为公共预算赤字的债务融资，需要严控发债额度规模，并统筹地方政府的各项基金预算作为担保。这可能需要地方人大批准，约束地方发债行为，相关部门需要明晰规则，制定政府各项基金预算的统筹办法。
    中国社科院财经战略研究院研究院杨志勇说，分类管理和限额控制主要针对的还是20.7万亿的政府负有偿还责任的债务，但也并不绝对。
    短期债或开口
    按照现行《预算法》规定，地方政府在预算编制中不能列赤字，而实际执行中如果出现赤字，一般通过调入预算稳定调节基金来平衡预算，预算稳定调节基金主要来源于各级财政的超收收入。
    2011年之前的十年间，政府超收收入达到5万亿之巨，2011年一年就超收过万亿。但随着2012年各级财政收入增速放缓，当年全国仅超收3600亿，2013年则不到3000亿。再加上近年来国税总局要求不收“过头税”，主要由超收收入构成的预算稳定调节基金，未来很难再担当起财政“稳压阀”的角色。
    因此，财政部考虑允许地方政府在预算执行中发行短期债，用于弥补上年执行中赤字，在第二年编制的预算中做平，第一季度如果有收入就开始还短期债。财政部此前宣布启动的地方政府三年预算滚动编制，除了督促地方政府做好中长期发展规划外，其中一个效果正是为地方政府举借短期债，提供必要的政策框架。
    财税系统人士分析称，这是按照现行《预算法》规定的一种暂时举措，《预算法》不允许地方在预算中主动列赤字，但在执行过程中如果预期将出现赤字，通过发行短期债来跨年度平衡预算也是可以考虑的，但相关部门肯定会严格规定。
    未来可能获得授权发行短期债的，会是一些有规模的市和一些财政省管县控制得比较好的县，而不是所有的县市；而对于预算控制还不够好的地方，未来有可能是上级政府代发。
    管控框架
    财政部财政科学研究所副所长刘尚希对经济观察报说，目前地方债务之所以比较混乱，主要是因为地方政府、金融机构、企业（主要是投融资平台）之间没有处理好各自的关系。
    因此，对地方政府性债务实施分类管理和限额控制，目的正是分清这三者的责任，以及偿还的资金来源，以此为基础形成地方债务管控的大框架。在这个大框架里，化解有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，尤其是发行市政债等专项债券来融资的方式，更为外界所关注。
    正在召开的全国“两会”上，就有一些政协委员和人大代表提出了对专项债务化解办法的建议，不少代表委员认为，应及时修订预算法，推出市政债以化解地方政府债务风险。
    这一点也得到了全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康的认同。他说，以市场化的融资方式取代过去隐性担保、隐性负债的融资机制，是真正有效防范债务风险、同时又满足地方政府持续融资需求的重要措施。
    但他同时表示，推出市政债，就要允许地方政府自行发债，核心问题就是要对预算法进行修订，在预算法中对政府举债特别是地方政府举债行为进行明确。