“国家级新区”需要后续发展机制

     自1992年上海浦东新区成立后，国务院相继批复设立了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区等国家级新区。在新区“满地开花”的现状下，各个新区发展存在哪些共性的问题？如何解决这些问题？经济观察报记者专访了全国人大代表、重庆两江新区管委会常务副主任汤宗伟。
    新区先行先试“举步维艰”
    经济观察报：你如何看待目前各地新区的发展态势？
    汤宗伟：各国家级新区自成立以后，迅速成为全国发展速度最快的地区，成为当地经济发展的引擎，直接带动了地方经济的发展。
    浦东和滨海新区经20多年的探索发展，已经分别占据上海和天津经济总量的1/3到1/2。正是在国家级新区引擎作用的示范下，目前包括成都天府新区、郑州郑东新区、沈阳沈北新区、大连金州新区、湖北武汉新区、湖南长株潭新区等诸多地区新区都在争取成为国家级新区，都希望借升级的东风发展地方经济。可以预见，未来中国国家级新区的阵营将进一步扩大。
    经济观察报：当前各地新区在发展上是否还存在一些问题？
    汤宗伟：我认为目前各个国家级新区还存在获得的授权与其承担的先行先试使命不相统一；拥有的资源能力与其区域经济引擎地位不相匹配；管理机构的法律地位与其承担的管理职能不相符合；发展中需要的统筹支持与国家层面的指导帮助不相适应；应有的地位影响力与国内外公众认知度不相对称这五大问题。
    改革创新、先行先试是国家赋予国家级新区的历史使命，但其中许多问题牵涉到多个层面、多个领域，甚至牵涉到制度、法律和顶层设计，如统筹城乡综合用地制度改革就牵涉到城乡建设、户籍管理、国土利用、劳动就业、社保、教育、医疗等多个领域的现有法律及政策障碍，改革一旦向某个方向推进一步，就意味着对现有法律法规规定的超越。但由于没有国家法律或行政法规赋予的创新权限和特别规定，各国家级新区在实践中均受到了法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章、地方规范性文件等多重限制，改革创新、先行先试“举步维艰”。
    尽管各个国家级新区在其所在区域中都担当了经济发展的“领头羊”，但大多数新区的现有资源大多来自于所在省、直辖市，国家直接提供的资源较为有限。当前，国家级新区不仅要面对全球化的严峻挑战，也面临国内及周边区域的竞争，若仅靠自身和所在省、直辖市的力量，难以长期担当区域经济引擎的艰巨任务。
    天津滨海新区之所以成为继深圳经济特区、上海浦东新区之后又一带动区域发展的新增长极，其离不开国家战略的鼎力支持，如空客A320大飞机项目、中俄1300万吨炼油、国家原油储备库等国家重点项目的布局。而大多数国家级新区并未在土地资源利用、重大产业项目布局等关键领域上得到国家的支持，在政策扶持上，除上海浦东新区和天津滨海新区在成立之初得到了国务院的专门政策支持外，国家对其他国家级新区均未出台政策支持性文件。目前，后发的国家级新区面临着比浦东、滨海开发之初更大的竞争压力，亟待国家在资源配置给予支持。
    在现有国家级新区中，上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区已是行政区，其他多数国家级新区既不是行政区，也不是单纯的经济组织，但却承担了类似行政区的多项行政管理职能，治理难度较大。若无法律、法规的授权，则各国家级新区管委会缺少执法依据，如行使行政许可、行政处罚等行政行为，将承担行政主体不合格引发的法律风险，阻碍了行政管理职能的有效履行。
    上世纪八十年代，国务院专门成立特区办，负责管理和指导经济特区建设，调查研究经济特区的有关方针、政策及其实施情况，协调有关方面的工作关系。国家级新区肩负着与经济特区同样的重任，但并未明确一个归口管理机构。除极少数国家级新区和国家部委建立了部际联席会议制度外，多数国家级新区缺乏与国家部委对接交流的平台，难以得到国家部委充分及时的帮助指导。
    在国务院批准成立各国家级新区的批复和对少数新区进行专门政策支持的文件中，均未出现“国家级新区”的语词概念。“国家级新区”的概念表述最早出自媒体报道和学者研究，后被发现有国家级新区用于官方宣传乃至于被广泛使用。因此，“国家级新区”并非法律法规和政策文件的正式概念，其内涵外延等均未有统一和权威的界定，各方均从不同角度进行解读，反而造成了概念模糊混淆。“国家级新区到底是什么”，普通公众乃至众多投资者对此大多不了解、不清楚，社会认同度较低。
    新区发展应有纲领性文件
    经济观察报：从国家层面而言，你认为应当如何解决国家级新区存在的上述问题？
    汤宗伟：首先，我建议由国家发展改革委员会牵头，会同相关国家部委起草指导管理国家级新区的纲领性文件，报国务院审议后以国务院令的形式印发，其主要内容为：
    对国家级新区的概念内涵、区域布局、功能定位、发展目标进行明确规定；在管理体制上，应鼓励国家级新区根据自身特点，在不同发展阶段采取不同的治理模式（如传统的开发区管委会制、深圳前海的法定机构制、浦东新区的行政区制等），并对这些不同时期管理机构的法律地位、执法依据、与相关行政区的关系等进行明确规定。
    在协调机制和政策体系上，一方面应对国家级新区的归口管理部委、部际协调机制等管理协调机制进行明确规定；另一方面对国家级新区先行先试赋予更多的试验权和更大的创新空间，对国家级新区的土地供应（如用地计划指标单列）、项目布局、城市规划、产业发展、税收优惠、人才引进等国家支持进行明确规定。
    此外，能不能由国家发改委牵头建立一个国家级新区部际协调工作联席会，成员单位包括国家发展改革委等相关国家部委，各国家级新区所在省级政府及各国家级新区。联席会议主要工作内容包括：研究和协调新区开发开放过程中遇到的重大共性问题；协调解决新区建设中政策落实、重大项目、对外开放、体制机制创新等方面需要中央政府支持的事项；研究制订国家级新区的相关政策文件；加强地方和部门在国家级新区建设中的信息沟通和相互协作。