行政审批放权初有成效 权力清单有望继续减少

　　湖南的四大机场将迎来新的一天。

　　根据当地政府工作报告提供的信息，长沙黄花、张家界荷花、常德桃花源场、怀化芷江等4个机场今年有望进行改建扩建。

　　该省2014年政府工作报告也提出，“（今年）推进长沙机场飞行区东扩及支线机场改扩建，发展省内支线航空和国际航线”。

　　这是去年以来国家加大行政审批权下放力度，各地机场、地铁等项目快速投资的一个缩影。

　　“各地的热情非常高，过去都想加快，主要是有没有钱。”中国投资协会会长张汉亚对21世纪经济报道记者说。

　　国家统计局的数字显示，2013年全年固定资产投资（不含农户）436528亿元，比上年名义增长19.6%（扣除价格因素实际增长19.2%），增速低于2012年20.6%的增速（扣除价格因素实际增长19.3%）。

　　但是有意思的是，基础设施反而加快。比如2013年全年基础设施（不包括电力、热力、燃气及水的生产与供应）增速已达到21.2%，高于2012年的13.3%。

　　这反映出，行政审批权限下放后，各地投资似乎有加快的特征。此前从2013年新一届政府成立以来，国务院各部门的行政审批事项还有1700余项，新一届政府承诺减少1/3的行政审批事项。

　　从2013年3月至今年2月底分5批，取消和下放了362项行政审批项目。按照1/3的减少要求，预计下一步需要取消和下放的行政审批项目约200项左右。

　　中国社会科学院民营经济研究中心主任刘迎秋告诉21世纪经济报道记者，目前各个部委还有一些审批项目可以取消，比如像汽车项目核准，以及钢铁、电解铝等新增产能。这些属于弹性系数比较大的行业，即降价可以引起销售增加。

　　“这部分可以继续取消，其实钢铁、电解铝等过去本身就已经下放审批权限了，只是后来又上收。”他说。

　　行政审批权力下放有成效

　　21世纪经济报道获悉，去年以来国家大幅放开行政审批项目，这使得地方的很多投资项目出现，比如地铁、城际铁路（省内），以及机场改扩建项目等。

　　地铁建设审核权原来在国务院。国务院办公厅2003年规定，申报地铁的城市地方财政一般预算收入应在100亿元以上，国民生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。

　　2013年5月15日国务院决定取消和下放管理层级的行政审批项目目录（共计91项），就包括快速轨道交通项目、企业投资扩建民用机场项目核准。

　　快速轨道交通项目按照国家批准的规划核准下放到省一级投资管理部门，总投资10亿元及以上项目的企业投资扩建民用机场项目核准，已经被取消。

　　类似的还有企业投资燃煤背压热电项目、企业投资风电站项目的核准权，被下放到省一级或者地方投资部门。

　　此前国务院总理李克强曾表示，有些审批事项看起来让人费解，如对一些城市轨道交通设施的社会投资进行核准、对某些渔船船名进行核定等。

　　这些下放导致与之相关的投资的确有所加快。

　　交通领域资深人士张江宇曾测算，2013年全国轨道交通年内建设总里程达到2530公里，完成估算投资2860亿元，比去年增长9%，2014年轨道交通投资需求将达3200亿元，增速在11.9%，比上一年要高。

　　但是实际地方规划的规模更大。

　　比如由于国家发改委将省内的城际铁路审批权下放到地方，地方纷纷摩拳擦掌，预备上新的项目。

　　常德市2014年的政府工作报告指出，今年将谋划和启动长益常城际铁路、常岳九铁路（九江到岳阳常德）、宜常客运专线等重大项目。考虑到重庆要建设黔江到张家界、常德的客运专线、江西和安徽要建设南京到安庆、九江的铁路，最后从南京一直到重庆，居然形成了一条新的贯穿东西的数千公里的城铁。

　　类似的机场建设也一样，根据21世纪经济报道统计，全国200个机场中，约有70个即3成以上已经和即将进行扩建。

　　中国民航科技研究院民航发展研究所的一位专家指出，其实过去地方扩建的积极性就很大，现在国家取消总投资10亿元及以上项目的企业投资扩建民用机场项目核准权，对于地方加快扩建投资的信心更大。

　　一般是4C机场改4D机场的比较多，4C机场一般只能飞波音737飞机，但4D机场可以飞双通双发波音767飞机，至于4E机场，甚至可以飞空客A380。

　　地方之所以将4C机场改扩建为4D机场，是因为可以飞更大的飞机，大飞机可以走国际航线，以带来游客和商业投资，促进经济发展。

　　过去核准机场新项目时，一般是规划8-10年的发展规模目标的，但是最后审批都需要3-5年，等建成的时候，基本上流量就不够了，必须扩建。

　　记者在地方一些机场的确看到这种很怪的情况。比如鄂尔多斯和榆林机场，后者属于搬迁新建，前者则刚改扩建完，但是两机场仍候机楼太小，前者甚至雨天不能起飞降落飞机，显示出再扩建升级的需要比较大。

　　中国投资协会会长张汉亚认为，各地一些项目审批权下放或者取消之前，地方投资的积极性就很大，目前地方的积极性也很大，但是一个核心的问题是，到底有没有钱来建设，特别是地铁投资1公里达到五六或者七八亿，地方不一定有这么多资金。

　　但是地方基础设施投资的确有快速增长的情况。现在审批权限下放，对于地方投资拉动反映的影响是有，这在基础设施投资方面明显，“但是由于总投资不大，原因是，基础设施投资占总投资的比重太小。”

　　行政审批新问题待解决

　　不过在大批的行政审批项目取消以及核准权下放后，一些新的问题产生。

　　21世纪经济报道了解到，目前不少地方尽管行政审批权限数量表面上少了，但是实际上背后隐含的项目审批，并未减少。

　　民革中央祖统工作委员会委员、北京市政协委员、北京宝旺集团有限公司董事长陈定旺发现，拿一个地盖厂房，尽管不需要到各个不同部门领取不同的表，但是有一张总表，要盖200个章。

　　也就是说，建设部门各个处室都要走流层盖章，最后才需要一个建委的总章。而盖完最后的章，需要跑1整年。所以表面上行政审批简化了，但是盖200个章，仍需要1年跑完。

　　此外，一些行政项目审批表面上取消了，但是需要到指定的社会中介组织，或者公司法人拿了进行备案，实施法外审批以及隐形审批，也就是将审批外包。

　　天津红日药业公司董事长姚小青，也发现更有意思的问题。

　　比如在天津盖厂房，从土地出让签订协议后，还有19个流程，需要125个工作日，才能办开工许可证。实施开工建设完厂房后，还需要重新办防火、消防、建筑安全、通风、防菌等系列手续，需要再走一遍19个流程。这样下来，从拿地到建设到最后办完一切手续，需要2年时间。

　　另外建设医药生产厂房有一个需要解决的问题是，厂房建设很多设备需要通过政府招投标购买设备，未进入政府招投标的产品，不能被企业采购。

　　关键是审批流程慢的影响更大。

　　2007-2008年天津红日药业开发了一个新的药品，在国际上处于领先地位。但是国家药品审批中心每月实施定量药品审核，为此，它的新药用了5年的排队时间才等上，但是此时国外的类似药品已经进入中国，其公司的药品投产后，已经不是新药。

　　并且，药品审核的部门很多人不是药化工专业，专业性不强，造成速度慢等系列问题，严重影响了药品创新的发展。而如果早四五年国家药品审批中心审核药品，上述国产药品可以早些占领国内市场。

　　陈定旺认为凡是设定公开窗口的部门，行政审批的步伐要快一些，因为有监督在。

　　姚小青则认为，审批流程太多，考虑到网络发达，以后审批可以实施网络化无纸办公，所有的审批可以在网上公开。

　　上述调研，是民革中央主席万鄂湘主持企业家座谈会了解到的。为此，民革中央已经起草了以《以法治思维推动行政审批制度改革》的提案，该提案将在今年的两会上公开发布，建议将所有的行政审批纳入法治化轨道，事由法定、权由法限。

　　民革中央调研部副部长邵丹峰指出，一些部门将多项其他审核的内容，作为前置条件。“企业家感受的是行政审批的数量在减少，但是负担并未减少。”

　　无独有偶，全国工商联的调研，也发现了类似的问题。

　　全国工商联副主席庄聪生在2014年的提案发布会上透露，目前全国行政审批的简政放权并未到位。行政部门的很多审批，已经转到了指定的中介，要求进行评审。很多企业家反映，现在比原先还要麻烦。“这说明下一步加大行政力度改革的重要性。”他说。

　　权力清单有望继续减少

　　21世纪经济报道获悉，目前各个部委在网上晒已经有的行政审批事项，还有1000多个，这些项目，根据新一届政府2013年承诺总项目减少1/3的要求，还有200多个项目需要减少。

　　不过，很多项目可能不是单纯的减少。

　　比如以国家发改委保留的粮食、煤炭出口配额和粮食、棉花进口关税配额审批项目为例，中国社会科学院民营经济研究中心主任刘迎秋认为，从一个国家的农产品和煤炭等实施出口配额，进口关税配额是必要的，其他国家也在做。

　　“但是这个配额制度可能需要修改，因为不能对民企实施歧视政策。”

　　目前《农产品进口关税配额管理暂行办法》规定，对小麦、玉米、大米、豆油、菜籽油、棉花等农产品实施进口关税配额管理。

　　但是规定：进口关税配额分为国营贸易配额和非国营贸易配额。非国营贸易配额通过有贸易权的企业进口，有贸易权的最终用户也可以自行进目前中国的玉米等农产品进口配额。

　　最后，农产品进口配额一般都是给大型国有企业。实际上国有企业没有一家玉米加工的饲料业，最后民营企业要进口玉米，仍需要买国有企业的进口玉米。国务院参事室特约研究员姚景源认为，这些歧视民企的政策亟待改变。

　　刘迎秋则指出，像目前国家发改委对于钢铁、电解铝、船舶、水泥等过剩行业新增产能实施项目核准，未来迟早要取消。因为目前即使不核准，地方企业也不愿意新上项目，主要原因是不挣钱。

　　过去这个本身审核权是在地方的，只是2005年后上收到国家发改委了。“企业投不投资，怎么投，归企业自己做主。”他认为，像汽车项目审核，这些都是价格弹性很大的产业，不应该再审批。

　　此前国家发改委取消了冷轧项目的审批，但是保留了新增钢铁等产能的核准。对此，行业争议很大。

　　全国工商联的《关于取消钢铁行业前置核准，加强事后监管的建议》提案认为， 2005年国家发改委以【35号令】发布的《钢铁产业发展策略》，把“核准”范围进一步延伸到企业内部，包括企业规模、工艺技术、装备大小等等统一纳入核准范围，并以此作为钢铁企业投资和市场准入的重要条件。从此，钢铁行业进入由政府主导集中配置资源的管理状态。

　　2005年发布的《钢铁产业发展政策》规定，现有企业和新建企业的技术装备一律按政策规定的标准实行大型化。于是，一批企业扒掉了中型高炉、转炉和长材轧机，换成了大型高炉、转炉和大板卷轧机。

　　据不完全统计，在实施《钢铁产业发展政策》之前，中国有大型板卷轧机19套，产能利用率80%，而从2005年到2011年的7年间，猛增到86套，产能利用率下降到59%（2012年按中板品种统计为61%），是钢铁行业真正严重过剩的产能。因此，板材价格每况愈下，经常低于螺纹钢价格，成为大型企业陷入困境的重要原因之一。

　　为此全国工商联建议，取消现行的“核准制”，加强事后监管，一是监管依据，可按发改委、工信部、环保部、国土资源部等现行规定，作为事后监管依据。

　　不过，钢铁行业人士马忠普认为，国家直接取消具体轧钢项目的审批，说明了国家不再直接干预企业微观事务，这是一个巨大的进步。但是对于产能总量还是要控制。因为如果雾霾严重，国家还需要直接关闭一些产能。

　　但中国社科院工业所专家黄群慧支持全国工商联的观点。他认为，国家发改委做了吃力不讨好的事情，过去钢铁对新增项目产能审核，导致产能越调控越大，这说明审核制度失效。

　　应该取消对于钢铁等产能的审核，直接实施事后的环保等监管。这样，强化事后监管后，市场自动调节产能，过剩问题自然而解。（编辑 马娟）