“2.0时代” 国企改革七大考验

　　《企业观察报》记者莫丰齐

　　淡化“国企”概念、强化“国资”概念、用国资改革带动国企改革的“混合所有制”改革正紧锣密鼓地推进。

　　国企改革“2.0版”虽然路线图已渐清晰，但改革路上不会只有鲜花与掌声，改革“红利”背后还有“风险”，机遇背后还有挑战

　　国资国企改革不会一蹴而就，2014年进入一个重要的时间窗口。国企改革注定会成为今年两会一个令人鼓舞与争论的话题，一个焦点中的焦点。

　　两会前夕的2月20日，中国石化发布公告，将引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。此举开启了新一轮国资混合所有制改革的序幕。

　　此外，知名地方国企珠海格力、上海光明等，也加入大合唱的队伍。而广东制定的国资改革目标是，2020年混合所有制企业户数比重超80%，其中广州要将130家国企整合为40家。

　　种种迹象表明，在十八届三中全会之后，国企改革即呈加速之势。

　　新年伊始，国务院国资委专门组织力量研究，修改进一步深化国有企业改革的意见。

　　今年1月底，国资委主任、党委书记、国资委全面深化改革领导小组组长张毅主持召开国资委全面深化改革领导小组第一次会议，研究和布置加快国有企业股权多元化改革。会议审议通过了《国资委全面深化改革领导小组工作规则》、《国资委全面深化改革领导小组办公室工作细则》、《国资委全面深化改革领导小组成员单位工作细则》，强调要抓紧出台实施方案，制定时间表、路线图，一项一项抓落实。

　　2月，国资委副主任黄淑和在《求是》撰文指出，国有企业改革已经进入攻坚阶段，面临着新的历史性任务。当前和今后一个时期，深化国有企业改革，重点是抓住两个关键环节：加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济;深化国有企业管理体制改革，健全完善现代企业制度。

　　还有消息人士透露说，国有企业改革意见经过几次修改，现在已经交给国务院审批，预计将在全国两会后出台。

　　可以说，对于国企改革“2.0版”，人们充满期待。不过，如此重大的一项改革，注定了要跨越几大重要的关隘。关山险阻，欲畅饮庆功酒还有待时日。

　　改革深层次问题尚待解决

　　国有企业经过多年尤其是近10年来的改革，其管理体制与经营机制已经发生了深刻变化，十八届三中全会做出这样的总体判断：“国有企业总体上已经同市场经济相融合。”但实际上，国有企业深层次的矛盾总体上并没有解决。

　　一位了解国资运作的人士表示，其实，国企也是企业，国企也必须要成为市场的主体，也必然需要遵循市场规律，自主经营、自负盈亏。他指出，在实际操作中国企改革也实实在在地遇到一些主要障碍：一是相当一部分国有大型企业公司制股份制改革步伐缓慢，国有企业的公司治理还不完善，企业经营机制还不能完全适应市场经济的要求，市场化选人用人和激励约束机制还未真正形成。二是国有企业历史包袱重，还有大量的历史遗留问题尚未解决，普遍存在着企业办社会问题。三是外部配套改革还不到位，职业经理人等相关要素市场也未培育形成，这都对全面深化国有企业改革形成制约。

　　对此，国资委研究中心企业发展与改革研究部部长王志纲对《企业观察报》记者表示：目前在“顶层设计”的改革方向明确的前提之下，改革各重要环节中一些基本逻辑、细节，还需充分讨论、妥善处理。改革一个长期的历史存在，改变诸多遗留的问题，仍然是一个较长时间的探索，最好有可供参考的样本、稳妥的方案，稳步推进，避免推进粗放而有失周全。

　　“一企一策”工程巨大

　　国企改革的目标是什么?当然不是消灭国企，而是一方面要增强国家对经济命脉的掌控能力，为社会主义公有制打下更厚实与坚固的经济基础，另一方面又要通过努力增强国企的活力与市场竞争力。

　　对此，国资委副主任黄淑和表示，深化国有企业改革，有三个基本原则必须始终坚持：坚持基本经济制度，坚持市场化改革方向，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。

　　所以从原则上说，“混合所有制改革”不是国资简单的“进”与“退”的问题。即混合所有制经济既不是全公，也不是全私，而是公私混合。在市场经济下，国企、民企相处协调，不是国进民退，也不是国退民进，所有市场主体以平等的身份与地位，在统一规则的市场下公平竞争。

　　但在实际操作中，国资却是有进有退的。目前国资委提出大部分国企都可发展成混合所有制，一些地方提出“非禁即入”促民资，在这种情况下混合所有制必将大发展。然而，哪些领域可以搞混合所有制，哪些领域不可以?国资应该如何进退?哪些领域应该主导与控制?保留多少、多大份量合适?国企的市场主体地位如何体现?国企应该如何找准自身的定位?这些是仍需进一步细化与解决的问题。

　　对于这些问题，国资委目前给出的应对之策是“一企一策”。即针对不同国企的功能与特点，建立不同的规则，让应该保持掌控力的对此保持掌控力，让应该强化市场竞争活力的强化市场竞争活力。

　　对此国资委主任张毅曾表示，要根据国有企业所处不同行业领域、不同业务属性、不同目标责任、不同市场地位进行科学分类，准确界定不同国有企业功能定位。探索分类推进改革、分类调整结构、分类实施考核、分类加强监管等措施。

　　一位国资委相关人士解释：对于关系国家安全的行业和领域，要保证百分之百的国有独资;对于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，由于牵扯到民生问题且投资周期较长，因此可以适度放开，但要保证国有绝对控股;对于涉及到高新技术产业或者一些支柱性产业的国有企业，由于投资周期相对比较短，也是民营经济比较热衷的行业，可以国有相对控股;对于完全竞争的领域，国有资本可以参股或者全部退出。

　　但“一企一策”毕竟只是一个原则，如何进入实际操作有待细节出台，而无论如何将会是个巨大工程。

　　混合所有制与“一股独大”难兼容

　　三中全会提出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制，是基本经济制度的重要实现形式。要积极发展混合所有制，进一步推进国有企业公司制、股份制改革，继续推进改制上市，有条件的实现整体上市。

　　至此，“混合所有制”这个名词很多人都已经耳熟能详了。但是，十八届三中全会精神指导下的“混合所有制”与通常所说的“产权多元化”究竟是什么关系?这是一个很重要的问题，但很多人可能并不清楚。

　　国资委研究中心企业发展与改革研究部部长王志纲认为，“混合所有制”在产权制度范畴内的一个重要内涵，是混合所有制下的产权关系需要有一个相对制衡，而不是“一股独大”。只有形成“产权的相对制衡”，才算达到混合所有制的目的。其实，股权多元化的目的是完善治理结构，否则国有资本一股独大就会有行政化趋势，本能地形成利益格局。过去一些国有控股下的“整体上市”，谈不上是典型的混合所有制。

　　对于此前中石化的混合所有制改革，不少舆论认为有作秀成分，原因可能正在于此。

　　其实，国企的股份制改革已经搞了多年了。不少人理解，国企改制上市了，就算建立了“混合所有制”。其实这是对混合所有制的一种误解。

　　在王志纲看来，虽然国企整体上市不能算是混合所有制大功告成，但它又是目前国企混合所有制改革最易成功的模式——因为国企整体上市之后有非常严格的证券法规监管，公司治理更加科学透明，资本更开放，职业经理人制度也易于推行。因此，王志纲指出，就目前而言，上市可能是国企走向混合所有制最现实，也最易成功的模式，它可能是未来几年国企混合所有制改革的主要模式。

　　国企去行政化亟待提速

　　不久前，知名房地产商任志强在亚布力对“混合所有制”放了一炮，提出了“混合”之下谁来控股的问题。

　　的确，在当前的情况下，在股权多元化的一些企业中，存在国有股权与其他股权“话语权”不匹配的问题。这种“公吃私”的担心，多多少少会影响民营企业参与混合所有制改革的信心。

　　当然，“担心”也只是“担心”。从以往国资委积极推动国有企业在改制中引入民间投资的事实来看，民间资本投资国有企业还是取得了积极进展。据统计，中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业已占总企业户数的52%。截至2012年底，中央企业及其子企业控股的上市公司共378家，上市公司中非国有股权的比例已超过53%。

　　为了进一步鼓励民营资本参与改革，黄淑和表示，在发展混合所有制企业中，如何加强国资和民资的产权保护，这是社会普遍关注的问题。解决的措施是：明晰产权关系，搞好产权登记，完善公司章程，规范公司治理，强化资产评估，规范产权流转，加强资产监管。

　　混合所有制下民企如何保证自己的权益?对于这一问题，国企研究专家、北京求是联合管理咨询有限责任公司董事长安林认为，要靠公司章程、靠制度。他认为，国企和民营合资的焦点问题基本上是在章程制定方面，彼此对分红比例、股权比例等关键问题，经常争来争去。之所以如此，是因为各方都意识到，章程、股权比例等是其维护自身权益最根本的保障。

　　此外，在混合所有制的条件下，国企和民企合资，而国企有级别、有行政上的“婆婆”，则双方股权与话语权的匹配与平等难以实现。所以要破除行政化，国企、民企首先要破除不平等的身份。

　　职业经理人制度还需“培养基”

　　在混合所有制之外，国有企业改革的另一项重要内容，是深化企业管理体制改革，健全完善现代企业制度。在继续推进规范董事会建设的同时，探索建立职业经理人制度，以更好地发挥企业家的作用。而要发挥企业家的作用，则要加大国有企业高管人员市场化选聘和管理力度，在国有企业集团层面逐步建立职业经理人制度，并对企业领导人员实行分层分类管理。

　　黄淑和透露，2014年，国资委将从直接管理的中央企业中选择几家开展由董事会直接选聘和管理经理层(包括总经理)的试点。

　　国有企业的管理体制中长期存在权责不对等的问题。企业政企不分、长期形成封闭的“体制内文化”，内部人控制与企业管理不透明，不仅影响企业的效率与市场竞争力，而且容易带来腐败，为监管增加难题。

　　十八届三中全会报告指出，国有企业要合理增加市场化选聘比例，国有企业在领导人员配置上要积极运用市场化机制，探索市场化之路，要让市场在国企领导人配置中发挥作用。

　　此前不久，张毅在中央企业、地方国资委负责人会议上，对此也做了进一步强调。他指出，国有企业要按照现代企业制度要求，完善治理结构，合理增加管理人员市场化选聘比例，建立市场化退出机制，探索建立职业经理人制度。

　　王志纲认为，职业经理人制度的设计，在以下几点上需要把握：

　　一、混合所有制为职业经理人制度提供了可能。不过，职业经理人存在的一个前提是市场竞争，位置是市场竞争给的而不是行政任命的，才可按市场价格给薪酬。

　　二、职业经理人要有市场有定价，按照“业绩与位置”关联的原则，职业经理人薪酬可能一般要比董事长高很多倍。在混合所有制改革中，要避免有些国企基本制度不变，其高管却自定很高的“市场化”年薪。体制内身份与市场化待遇要分开，避免体制内的人为定高年薪。

　　三、混合所有制度下高管股权激励与员工持股，也是可以探索的激励机制。不同行业不同企业在这方面差别可能非常大。

　　此外，职业经理人需要在执行层面获得相应的权利。所以，政府的权利要向企业董事会让渡，而董事会按照市场方式向职业经理人让渡。

　　王志纲还指出，推行职业经理人制度的前提，是职业经理人市场非常发达。相关市场是推行职业经理人的培养基，这方面还有较长的路要走。

　　国资监管难题待解

　　十八届三中全会明确指出，以管资本为主加强国有资产监管，这对提高国有资产监管能力和水平提出了新的更高的要求。在混合所有制条件下，国资部门要真正做到围绕“管好资本”这四个字，既落实好出资人职责，又不干预企业具体经营活动，不侵犯企业的法人财产权和经营自主权，挑战还是很大的。

　　混合所有制改革涉及巨大的利益调整，不排除有人会混水摸鱼“私吃公”。王志纲认为，这是对国资监管巨大的挑战，也是国企改革中巨大的风险点，要做好此项工作需下更多的工夫。

　　国资监管管什么?怎么监管?答案可能都还有待摸索与实践来寻找。国资委的提法是“管资本”，而上海地方的国资监管分得更细致，分为管战略定位、发展目标、布局结构、公司治理、考核激励、风险控制等六个方面。

　　王志纲认为，无论怎么分，监管要解决问题的关键之一，是要选择一些优秀的国资代表，他们的能力与品德都非常重要。他们既能及时了解与传达政府对企业的要求，同时也能让政府与公众密切关注企业的运作状况。国资代表既不能与管理层打成铁板一块，也不能对企业运营形成困扰而影响效率。

　　比如在一些技术环节，国资代表应能对企业经营指标反复核对、科学评估，看是否符合企业实际与政府要求，这些核对与评估应该经过好的监察与审计，并且形成企业报告制度。企业报告情况应及时公布，公司治理应透明规范。

　　“企业管理如果不能实现透明是非常危险的”，王志纲说，国资委正在探索推进国有企业重大信息公开，提高国有企业运营透明度。

　　以“管资本”的方式加强国资监管，也是一个有巨大挑战的监管新课题。因为管资本要管投资与收益，要管住利益输送，而资本的高流动性本身就具备很大风险，所以监管部门有无充足的资本运作与专业的监管人才本身也非常重要。否则“管资本”难以管住众多债务和重组活动中的暗箱操作，其危害与风险极大。

　　此外，要防止新一轮国企改革中国有资产新的流失，还可以考虑在加大对侵吞国有资产的处罚力度之外，积极推动员工持股。因为企业实施员工持股后，大家会在内部形成真正的相互监督，而内部监督往往比外部监督更有效。

　　打破既得利益群体阻挠

　　非一日之功

　　国企改革之难，最难之处恐怕还在于打破既得利益集团阻挠。

　　不少专家认为，2003年之后的国企改革取得了巨大成就，国资得到很好的发展，创造了一个奇迹。但事物都有两面性，它同时也形成了一个庞大的既得利益群体。安林认为，当年改革的创立者，如今成为利益的攸关方，很可能因为因循守旧变成改革的阻力。

　　安林指出，国企改革目前整体上进行得不太顺利，其改革方案很长时间没有拿出来，最根本的原因就是改革方案触动了一部分人的即得利益。李克强总理曾说，触动利益比触动灵魂还难，就是说的这一点。改革要在深水区推进，需要既得利益者做出牺牲是很难的，也需要改革者有更大的改革决心、勇气团结更大的力量。

　　在过去的体制之下，国有企业退出机制不畅积累了不少的问题。生是国企的人，死是国企的鬼，“干部能上能下、薪酬能高能低、职工能进能出”的问题，到今天仍然没有得到妥善解决，这也成为当前改革的一个难点。

　　(本报记者孟繁勇对此文亦有贡献)