中国和平攻势海陆“丝绸之路” 重塑周边外交

本报记者 李伯牙 北京报道

    岁末年初，各省“两会”次第召开，“丝绸之路”成为其间出现频次颇高的关键词，近一半省份在“两会”中将其列入今年的工作重点。

    自去年9、10月份，国家主席习近平相继提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）后，相关地方政府纷纷跟进，借势提出各种概念和口号，核心意图是争地位、要政策。

    由此，“丝绸之路经济带”从最初的陕西、甘肃、新疆之间的博弈，继而变为西北五省的竞争，最终西南省份也纷纷入局，中部的河南等省更跃跃欲试。争夺“海上丝绸之路”的省份，也从南方沿海的广西、广东、福建、浙江蔓延到中部地区，甚至北方的山东、天津也要加入。

    在各地躁动之下，有关谁是“桥头堡”谁是“起点”之争，不绝于耳。这种博弈从省区之间又蔓延至地市，甚至有些开发区也提出一些概念，尽量往丝绸之路上靠。喧嚣之下，国家战略意图反而被遮蔽。

    “一带一路”的提出并非偶然，其针对的方向亦很明确：“丝绸之路经济带”针对的是中亚及西亚、中东欧乃至欧洲地区；而海上丝绸之路针对的则主要是东南亚地区。其共同之处在于：针对周边地区提出共同发展的倡议。那么，“一带一路”到底是什么？背后关系着怎样的国家战略？反映了中国国家战略的哪些新变化？

    1. 谁能入局“一路一带”

    在地方政府的博弈之下，往往选择对自己诉求有利的方面进行宣扬，而“丝绸之路经济带”与“海上丝绸之路”到底是什么，在众说纷纭之下却越来越模糊，甚至变得无足轻重。

    2013年年底，国家发改委和外交部举行“推进丝绸之路经济带和海上丝绸之路建设”座谈会，通报交流工作进展、听取地方及有关部门意见建议后，部署下一步工作。这意味着备受瞩目的“一带一路”结束前期研究，进入专题研究阶段。初步共识是，“一带一路”建设是中国为和平发展谋求双边和多边共赢，以促进中国和平崛起。

    不过，地方政府最为关心的是，谁能入围“一带一路”？河南、山东等一些未参加座谈会的省份，都在担心自己被排除在外。

    因为，“一路一带”作为新一届中央政府的重点施政战略，能否入局意味着是否能搭上战略“顺风车”。

    知情人士告诉21世纪经济报道记者，目前“海上丝绸之路”涉及省份还未最终确定。而通常负责区域战略规划编制的国家发改委，迄今也从未正式表态，“丝绸之路经济带”不包括河南、山东等地。

    此前，有专家表示，丝绸之路经济带主要以新亚欧大陆桥沿线地区为主，但随着地方博弈加剧，四川、重庆、云南等原本不在新亚欧大陆桥上的地区也纷纷纳入。显然，新的评价标准不是看有没有古丝绸之路渊源，只要处于国家研究确定的思路通道范围而且有战略影响力的区域，也都可以纳入。

    国家新亚欧大陆桥国际协调机制办公室副主任王伟告诉21世纪经济报道记者，商务部依据交通运输大走廊确定了三条贸易通道，分为北中南三线：北线从内蒙古二连浩特、满洲里出境，利用西伯利亚大陆桥；中线以“新亚欧大陆桥”连接中西亚；而南线由于难度较大，尚未贯通，现在正考虑建设孟中印缅经济走廊。

    “以商务部考虑的这三条贸易通道来说，确实有传统意义上丝绸之路或者新亚欧大陆桥没有涉及的省份积极参与进来。”王伟表示，这几年四川、重庆、郑州、武汉等地都开通了经新疆通往欧洲的线路，主动融入该经济带。

    四川、重庆能纳入“丝绸之路经济带”，原因正在于此。而按照新亚欧大陆桥的走向，将中部地区排除在外的可能性也比较小。习近平在提出“丝绸之路经济带”时曾谈到“五通”，其中之一就是道路联通。而新亚欧大陆桥从东部的江苏到西部的新疆，横贯东、中、西部地区，其道路联通的价值不可否认。如果在中国内部不能起到道路联通作用、设置障碍将中部地区省份排除在外，也就违背了提出“丝绸之路经济带”的意义。

    在由国家海洋局和交通部负责的“海上丝绸之路”方面，目前范围大致包括东部沿海的广西、广东、福建、浙江等省份，再加上海南、云南。而湖南、天津等省市也在寻求与东盟的合作，对接“海上丝绸之路”。

    “在打造海上丝绸之路方面，不应仅仅限于沿海的这些省份。而且，东盟国家也希望和中国更广大地区进行合作。”中国-东盟商务理事会执行理事长许宁宁表示。

    据了解，目前“一带一路”仍处于研究阶段，要形成正式规划尚需时日，并且还需调研、征求部委和地方意见。而针对目前地方提出的各类机制、平台过多问题，国家发改委将进行整合。在规划编制过程中，地方诉求也会反映上去。

    不过，要想纳入“一路一带”规划范围，还需符合国家战略意图。那么，这背后的国家战略究竟是什么？

   2. 以次区域合作支撑中国和平崛起

    中国的周边外交政策是以中国的战略利益为基本出发点，以中国和周边国家改善关系的基本准则为最高标准，而不是在照顾中美关系发展的基础上发展周边关系。

    “一带一路”分别对应中亚和东南亚地区。这些都是中国重要的周边地区，在提出这两条新“丝绸之路”之后，中国召开了周边外交工作座谈会，这是1949年以来关于外事工作最高层次的会议，政治局常委悉数出席。

    是次会议上，习近平明确提出，要建设好“丝绸之路经济带”、“21世纪海上丝绸之路”，要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，扩大贸易、投资合作空间，构建区域经济一体化新格局。

    “我们的周边外交政策是以中国的战略利益为基本出发点，以中国和周边国家改善关系的基本准则为最高标准，而不是在照顾中美关系发展的基础上发展周边关系，这是和以往相比最重大的变化。”清华大学当代国际关系研究院院长阎学通对21世纪经济报道记者表示，正是因为中国把周边外交工作放在首要位置，所以与周边的区域合作就变得重要。

    在新一届中央政府的外交战略中，中国与周边国家关系成为重心，与周边国家推进地区一体化成为新的方向。如何支撑这个新战略？那就需要具体的次区域经济合作框架，“一带一路”也就应运而生。

    此外，还有正在研究的孟中印缅经济走廊。而东北亚地区由于局势复杂，且中日矛盾深重，推进次区域经济合作条件尚不成熟。

    这种区域一体化的合作，最终要形成命运共同体。这也是周边外交工作座谈会上，习近平强调的核心。

    在习近平访问印尼提出共建“21世纪海上丝绸之路”时，就提出要与东盟国家打造命运共同体。在阎学通看来，中国不仅是要跟东南亚国家建立命运共同体，而是要和周边所有国家建立命运共同体，从而服务于民族复兴。

    不过，美国国际关系学家约翰·米尔斯海默的一个论断是：中国不能和平崛起，而是也会走向美国那样的扩张与征服之路，这会引起周边国家的恐惧。

    “中国新的发展阶段两个理念比较突出：‘和平崛起’和‘共同发展’，就是命运共同体。”中国社科院国际学部主任、中国亚太学会会长张蕴岭对记者表示，“一路一带”的提出，是“创建一路繁荣，带来一片新文明”，体现出中国走新型大国而非传统大国的道路，不会走西方传统的“打开一条道，占领一片地”那样的殖民道路。

    封建时代国家的强大靠的是吞并别人的土地，殖民主义时代靠的是扩张，冷战时期靠的是军事对抗，在全球化时代，推进一体化成为中国崛起和实现民族复兴选择的道路。

    “过去一直讲，谁来养活中国，那是美国人的思路，这个模式不行。因为中国这么庞大的人口，世界很难支撑，只有大家都发展起来，中国才能得到共同繁荣的利益，实现自己的长久发展。”张蕴岭表示，前一阶段中国是利用改革开放和外部资源发展自己，未来要从综合经济体变成一个大市场，中国要与别国共建共同发展带，把周边作为战略依托。

    不过，这需要周边国家的响应。

    3. “一带一路”不是中国的“独角戏”

    “对于‘丝绸之路经济带’，第一，要放在上合组织框架下作为合作项目，这样共建‘丝绸之路经济带’可能更容易被接受；第二，要先做好俄罗斯和中亚国家工作，再与土耳其等国家进行联合研究。”

    事实上，在“丝绸之路经济带”提出之后，中亚国家对此态度不一：有积极支持者，也有态度消极者。其背后原因，正是俄罗斯的态度暧昧。

    有知情人士表示，在国际交流中俄罗斯专家曾多次表现出对中国“丝绸之路经济带”战略意图的疑虑。

    在中亚地区，中国与俄罗斯两个大国领导的上合组织在政治、军事合作交流方面较为频繁，而经济合作较少。此前，中国曾提议建设上合组织银行和自贸区，都没有得到积极支持。而以俄罗斯主导的欧亚经济联盟与丝绸之路经济带覆盖的国家范围大致重合，中亚地区又是俄罗斯传统的势力范围，中国此举引起俄罗斯的警惕亦在情理之中。

    此前，国内有学者将中国的这些举措称为“西进战略”，这被俄罗斯翻译为中国的“西征战略”，从而引起俄方反弹，中亚有些国家也不支持。中亚国家靠长期向中国供应资源能源实现经济发展，难以持续；而中国在该地区被塑造为能源资源掠夺者的形象，“西进战略”更加深了这些国家的担忧。

    多位国际关系业内人士向记者表示，“西进战略”本质上是一种扩张化的单边战略，难免引起周边国家的疑虑：一方面俄罗斯怀疑中国试图控制中亚，并将中亚作为跳板，将手伸进俄罗斯传统势力范围；另一方面，中亚国家夹在两个大国之间处境微妙，而且也担心中国利用“西进战略”将该地区变为经济附庸，就像当年苏联的做法一样。

    此前，“丝绸之路经济带”规划中的交通、油气管线，试图绕开俄罗斯，引起俄不满。 “俄国对于‘丝绸之路经济带’抱怨非常大，认为这么大的事不跟它商量；而要使俄罗斯不反对，那就要把它纳入进来，与它分享一些利益。” 中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣告诉记者。

    后来重新修改的方案，铁路和油气管道都经过俄罗斯，打消了俄的顾虑。因此，在此次索契冬奥会上，俄罗斯总统普京表示积极响应中方建设“一路一带”的倡议。

    张蕴岭建议，中国提出新的战略理念，应该让别的国家理解，不应因为缺乏共同研究，而导致一些国家不支持。“中印缅孟经济走廊”建设即吸取这一教训，前期各国报方案，再把各个国家的共同意愿尽最大可能加以融合。

    “对于‘丝绸之路经济带’，第一，要放在上合组织框架下作为合作项目，这样共建‘丝绸之路经济带’可能更容易被接受；第二，要先做好俄罗斯和中亚国家工作，再与土耳其等国家进行联合研究。”张蕴岭说。

    在“海上丝绸之路”问题上，东盟国家也是态度不一。在东南亚，中国推进“海上丝绸之路”的基础，在于中国-东盟自贸区建设十几年，双方经贸往来和文化交流程度较高。

    “海上丝绸之路”重点在于打造中国-东盟自贸区升级版，进而打造命运共同体。对此，新加坡表示欢迎，印尼则比较谨慎。去年，印尼经济增速不到6%，而这一年正是中国对印尼贸易顺差最大的一年。如果打造自贸区升级版，那就意味着开放更大的市场，印尼担忧中国商品大量涌入，冲击印尼的产业。

    此外，在南海问题上的争端，也使得中国对东盟国家的态度不一。金灿荣告诉记者，对于东南亚国家，中国也采取了“不等距外交”：关系良好的国家，中国要更好地合作，而关系不好的国家，则要进行反击和孤立。

    4. 绕不开的美国

    在中央推进新战略时，地方政府应该将自己的诉求与国家战略相结合，不能因追求地方利益而消解国家整体战略。

    “一带一路”除了与周边地区密切相关，也势必对中美关系形成一定影响。

    自奥巴马在第一届总统任期内推出美国的“亚太再平衡战略”之后，又推出TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）战略，而该协定对中国战略意图微妙。那么，中国的“一带一路”战略，是否是应对美国强化在亚太政治、军事和经济上的存在？

    “二者没有任何关系。”清华大学当代国际关系研究院院长阎学通认为，有没有TPP，中国都需要推进区域一体化的大战略。

    阎学通认为，美国推动TPP的目标不排除在经济上有防范中国的意图，但其更重要的是重新建立一个取代WTO的世界经济规则。“美国对WTO的经济规范不满意，要改变的是全球性的国际贸易规则，这个目标要高于防范中国。”

    在此基础上，美国不仅提出TPP，还推出了TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定），打算用这两套规则取代WTO规则。

    “美国人的理由是，WTO多哈回合谈判陷入停滞，WTO已经不能指望了。”中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣表示，中国现在积极推动WTO巴厘岛协议，但美国拉了印尼、新加坡、越南、日本等谈TPP。“不过，这样的参与国，也使得TPP标准不可能太高，所以TPP是美国跟中国博弈的一个思路，用一些新标准来规制中国的行为——但这总比遏制中国好。”

    中国对于TPP的态度，也有所转变。因为，经过一些分析研究，加入TPP对中国总体利大于弊。中国也尝试加入TPP——虽然目前这仍存在障碍，但中国已经是世界第一大贸易国，所有国际贸易规则的制定没有办法完全抛开中国。

    “如果美国不让中国参加TPP，那也没有办法；如果能参加，当然要参加。因为所有国际贸易规则的制定，中国都应表达自己的意见，并且应该影响国际规则制定的进程和最终的结果。”阎学通表示。

    虽然“一带一路”并非针对TPP或美国，但中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度和东盟10国的RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）是TPP的一个对手。RCEP的基础是，东盟五个10+1自贸区（东盟与中日韩、澳大利亚、新西兰），比TPP合作基础要好。

    不过，中国-东盟商务理事会执行理事长许宁宁认为，中国不是非要把RCEP跟TPP对立起来，即使没有TPP，中国也要发展与东盟国家的关系。

    在中国新的外交战略下，致力于推进周边地区一体化。但是，周边地区合作仍然绕不过美国的影子，在建设21世纪“海上丝绸之路”时，美国主导的TPP无疑在东盟国家有着巨大影响力。而“丝绸之路经济带”要从中亚延伸到西亚、土耳其，再到中东欧，最终抵达欧洲，也避免不了与美国打交道。

    “格鲁吉亚就是美国控制的，中东欧所谓的‘新欧洲’比‘老欧洲’还亲美。”金灿荣表示，建设“一路一带”是国际工程，在国际上要取得主要国家的支持，然后争取沿路沿线相关国家积极介入，给各方足够的利益，使其成为利益相关方，才能保证不受干扰。

    在海陆丝绸之路建设的背后，中国新的国家战略日渐清晰，即推动与周边国家命运共同体的建设，但新战略与政策能否落实，又成为一个大大的问号。

    “中国不能急功近利，不能搞短期行为，这是个很长时间的发展过程，不能靠口号，要一步一个脚印。”中国社科院国际学部主任、中国亚太学会会长张蕴岭警告道，应该向日本学习，通过低调做投资、技术转让和援助，改善自身形象。

    此外，多位专家表示，在中央推进新战略时，地方政府应该将自己的诉求与国家战略相结合，不能因追求地方利益而消解国家整体战略。