解谜强势价监局一个反垄断机构的进化史

      
    IDC和高通公司一定感受到了中国反垄断执法机构与众不同的办事效率和强势。 
    2月19日，国家发改委价格监督检查与反垄断局（以下简称“价监局”）副巡视员卢延纯对外界披露说，没有在中国设立任何分支机构的IDC公司相关负责人，已经多次被请到中国接受调查询问，并最终提出中止调查申请。 
    而全球手机芯片大佬的高通公司的上海、北京两个办事处，则在去年11月的一天，收到了价监局执法人员的突袭调查，办公室的电脑、相关文件资料均被取证。 
    一如既往的强势、一如既往的高效。价监局正在以令企业尚不适应的节奏推动中国价格反垄断执法步伐。 
    按照价监局公布的数据，2013年，各级价格监管机构一共调查了3.44万件涉嫌价格违法案件，实施经济制裁的31.25亿，其中退给消费者6.32亿，没收违法所得9.07亿，罚款15.8亿，国家发改委直接处罚达到8.49亿。 
    价监局，这个正式更名扩编不足四年的部门，在最近两年开始发力。与之形成鲜明对比的是，国家发改委最近两年间开始不断地下放和取消手中的权利。 
    它试图通过一系列影响颇大的案件，来向外界证明：中国在大幅减少政府对市场的调控性干预手段的同时，是可以用法律来保证对市场的监管的。尽管外界对其中一些的案件处罚结果引发微弱的争议，他们也有信心把这些争议拉回到相关法律上来。 
    从举报到执法抉择 
    作为一名律师，董正伟算是与国家发改委价监局打交道较多的一位。 
    2009年10月26日，董正伟向国家发改委、国家工商总局提交了反垄断举报信，建议价格反垄断执法部门对微软Win7　涉嫌价格垄断行为开展反垄断执法，并依据《反垄断法》第46、47条规定予以处罚。 
    仅两天后，董正伟就收到了国家发改委价监局的电话回复，回复称，“收到‘Win7不激活黑屏和价格垄断的反垄断举报信’已经收到，发改委将按照反垄断法有关规定予以审查处理。” 
    董正伟在后来写给记者的邮件中感慨说，“国家发改委价监局这次这么快告知确认‘Win7不激活黑屏和价格垄断的反垄断举报信’，反应之快令人吃惊，也许中国的反垄断执法由此进入一个新的历史阶段。” 
    针对微软涉嫌垄断的举报，董正伟向国家发改委价监局先后提起过六次。不过，董正伟一直到现在都没有看到国家发改委价监局对微软win7反垄断案的调查结果。 
    另一个类似的案例是针对中国铁路总公司的。2013年8月27日，针对铁路总公司9月1日起调涨火车票退票手续费一事，董正伟又向国家发改委邮寄了价格违法和反垄断举报信。董正伟在信中请求建议，对铁路总公司将火车票退票手续费调涨到5%-20%进行价格执法和反价格垄断执法。 
    此后，董正伟先后在2013年9月12日、2013年10月24日收到了来自国家发改委的回复。9月12日的回复称，“ 您反映铁路总公司调整退票手续费的信函收到，发改委将按照有关规定办理。”后一封的回复称，“您反映铁路总公司调整退票手续费问题来信收悉，我委正研究办理，由于情况较为复杂，办理时间延长之11月26日。特此告知。” 
    2014年2月21日，董正伟对经济观察报说，至今还没有看到价监局对铁路总公司的调查结果。 
    加上国家发改委2013年针对洋奶粉企业开出的标准不一的罚单，这些举报经历让董正伟觉得，价监局在进行反垄断调查时，有选择性执法之嫌。 
    2月19日，价监局局长许昆林的解释，算是一种对选择性执法质疑的回应。他说，只要有垄断的问题，我们都会去调查和处理。我们也在积极地找线索，所以没有设定重点向哪个领域开刀。另外一个客观原因，我们的力量薄弱，很难有力量更多主动出击。在工作过程中我们会更加关心民生，还有社会关注的重点领域。 
    据介绍，价监局着手进行反垄断调查的线索主要来自于举报、工作的日常监管、其他部门的转办、以及新闻报道等渠道，其中举报占了大部分。这其中，包括了大量董正伟那样的举报信。此外，国家发改委的一些业务处室也会在日常监管中，收集有关行业企业的价格行为，如果认为会损伤竞争关系，也会进行调查。 
    从个案到行业法规 
    2009年5月25日，董正伟还曾向国家发改委举报房地产企业利用市场支配地位，在销售中存在的哄抬涨价、价格欺诈等问题。对于这份举报，董正伟等待了两个多月，一直没有收到的国家发改委的回复。于是他向有关法治部门对国家发改委提出行政复议。 
    最终，董正伟接到了国家发改委价监局一位处长的电话。董正伟对经济观察报说，“那天，这位处长在电话里告诉我，对房地产的举报已经收到了，正在与有关部门一起研究推动房地产市场明码标价的工作，希望能得到我们律师的支持和建议。这位处长还说，其实我们也买不起房。针对房地产市场的工作，价监局一直在做”。 
    2011年3月16日，国家发改委发布了《商品房销售明码标价规定》，要求商品房销售要实行一套一标价，并明确公示代收代办收费和物业服务收费，商品房经营者不得在标价之外加收任何未标明的费用。 
    董正伟说，“在对一些案件中，发改委价监局从一个价格反垄断执法机构，变成了一个行业法规条文的制定者。” 
    这样的案例，还发生在对商业银行收费乱象调查的案件中。 
    2008年7月31日，董正伟以普通公民身份向国家发改委价监局（时为价检司）提出一封了涉嫌垄断的举报信，这封信针对的是国有商业银行利用垄断地位，随意定价、向客户收取较高跨行转账费用、账户管理年费等多项不合理收费。当时，国家发改委价监局受理了其对国有商业银行的举报。 
    但此后，董正伟迟迟没有等到国家发改委价监局对商业银行利用垄断地位乱收费的调查结果。在2009年、2011年，董正伟又多次向国家发改委举报国有商业银行的垄断和乱收费问题。 
    调查结果最终到来。2011年8月，价监局对中信银行总行、兴业银行总行和中国邮政储蓄银行总行三家违规收费的银行开出总计580万元的罚单。 
    2014年2月19日，价监局在国家发改委举行新闻发布会，局长许昆林对媒体称，2013年，发改委就商业银行服务收费问题进行了一次全国范围的大检查。此次检查，价监局调动了全国30个大的循环交叉检查组，上千人的检查队伍开展。 
    检查覆盖了5大国有商业银行、12家全国性的股份制商业银行、26家城市商业银行等。涉及150家银行分支机构，并已对64家分支机构进行了处理，责令问题银行分支机构退还企业4.09亿，罚款4.16亿。 
    许昆林说，“对商业银行的查处将会常态化，对存在问题的银行将边查边处理”。许昆林还透露，国家发改委正计划建立促进规范商业银行服务收费的长效机制，这将对降低企业融资成本有积极作用。 
    就这样，一个原本肇始于社会对商业银行价格违法举报的案件，最终演变成了国务院为降低中小企业融资难、融资贵，盘活社会资金存量这项宏观调控的组合拳之一，这正是许昆林希望价监局执法能达到的效果。他曾对经济观察报表示，价格反垄断执法，开罚单并不是目的。价监局真正的目的，是希望通过执法，维护公平的市场竞争秩序，促进企业创新，并推进从机制根本上解决问题。 
    从执法到改革 
    这些年的多次举报经历，让董正伟觉得，“价监局的官僚作风还是比较明显的。”他拿国家发改委价格司与价监局对比说，“价格司通常接到举报后，很快就会有回复。但价监局不是的，通常要到行政复议这一步，他没办法了，才会给你回复”。 
    这让价监局觉得很冤枉。价监局相关官员对经济观察报解释说，并是所有的举报都可以直接作为调查的依据。因为不少举报只是提出质疑，某种行为是否构成垄断，却不能提供调查依据。这需要价监局在相当长的一段时间内，进行前期调来确是否是存在垄断行为，只有得到确认后，才会立案。比如，此前市场传言的针对汽车配件反垄断调查，价监局目前仍在做大量的外围调查。 
    价监局原名为价检司（国家发改委价格监督检查司），2011年8月初，得到中编办的编制批复，升格为价格监督检查与反垄断局。机构人员编制增加20个，达到46人，处室增设三个，分别为反价格垄断调查一处、反价格垄断调查二处和竞争政策处。 
    虽然编制得到扩容，但这个机构常有人员紧缺之感。遇到大型案件，他们往往需要借调大量的人力物力，参与其中。 
    许昆林是这个团队的领导者，这位近50岁的福建人，有着瘦高的身材和直率的性格。在过去的20多年时间中，一直在国家发改委和国家物价系统从事价格领域的相关工作。许昆林私下待人亲和谦虚，直率真诚。他在价监局的同事，也大都如此。这与他们在反垄断执法过程中的强势形成了鲜明对比。 
    不愿透露姓名的国务院反垄断委员会专家组成员说，许昆林是一个极少见的政府官员，他很率直，很有思想，愿意学习，也很在意听取不同的意见。办事也讲究方法，即懂业务，也很懂政治。他很希望能够为中国的反垄断执法做点贡献。如果说他的缺点，可能就是他的性格比较直，也比较急。他做很多事情，都想尽快推进。 
    许昆林曾经的一位同事对经济观察报说，在2011年价监局对中国电信和中国联通进行反垄断调查时，许昆林饱受压力，有人认为他的做法方法欠妥。但也有同事刺激许昆林，“如果你不把这个案子查下去，给老百姓一个交代，你就是个怂包！” 
    价监局对电信巨头的动刀，可以视为是这个部门价格反垄断执法风暴的开端，此后“黄金案”、“药材案”、“白酒案”、“洋奶粉案”等一系列重大案件的发生，让国内外开始关注价监局的一举一动。 
    2月20日，前述不愿透露姓名的国务院反垄断委员会专家组成员对经济观察报说，“‘洋奶粉案件’、‘高通案’和对IDC公司的调查，已经让一些外国公司感到紧张，这些外国公司正在分析和评估这些案件的背景和后续”。 
    对此，许昆林回应说，“大家很愿意去猜反垄断后面的背景，实际上到目前为止我们调查处理的所有案子，没有任何大家想的背景。包括这次对高通和IDC的调查，也是源于举报，所以和4G、3G是没有关系的。” 
    在2月19日的新闻发布会上，许昆林这样谈及他对反垄断执法的困惑，“经验也不足，手段也很有限，也没有明确竞争的政策。我们有各种各样的经济政策，但就是没有明确的竞争政策。因此，还要加大力度推动竞争政策的建立和完善等。” 
    但诸多价格违法案件的查处，还是让强势的价监局在国家发改委的背景中显得越来越突兀。 
    在中央党校教授周天勇看来，价格反垄断部门对企业如何执法或处罚，关键是要看相关的法律法规赋予了它怎样的权利。行政要依法，执法也要依法。 
    周天勇对经济观察报说，国家发改委的放权，是在把原本就属于市场的权利还给企业。价格反垄断执法部门，是为了维护市场的公平竞争秩序，鼓励企业和社会创新。两者并不冲突。但价格反垄断执法对企业和市场的干预更为直接，如果企业定价是通过市场竞争形成的，即便定价很高，政府执法部门也不能干预。但如果能证明确实是通过垄断、或者不正当竞争形成价格，那价格执法部门肯定需要干预。 
    价监局，这个正式扩编不到四年的部门，在最近两年开始发力，它试图通过一系列影响颇大的案件，来向外界证明：中国在大幅减少政府对市场的调控性干预手段的同时，是可以用法律来保证对市场的监管的。尽管对其中一些的案件处罚结果引发微弱的争议，他们也有信心把这些争议拉回到相关法律上来。 
    价监局的官员对经济观察报表示，如果被处罚的企业不服处罚结果，或者对反垄断调查有不满，可以依法提起行政诉讼。 
    许昆林和他领导的价监局决定通过更多的价格反垄断执法，来为中国的反垄断法律体系提供案例经验。同时他认为，价格执法是对《反垄断法》最好的宣传。 
    在2月19日的新闻发布会上，许昆林说，构建一个充分竞争的市场，需要各方面共同努力，一方面要推进改革，一方面要加强反垄断。反垄断只能解决其中一部分问题，很多要靠我们推动改革。推动体制的改革，建立起竞争的格局，这是十分重要的。