浙江给地给钱孵化 “小城市”

　　扩权强镇，松绑“特大”镇

　　解码浙江小城市培育试点·改革篇

　　编者按：

　　从2011年至今，浙江启动小城市培育试点已满三年，按照 《浙江省27个小城市试点镇三年行动计划（2011—2013年）》目标，通过三年时间，要把实力强、人口多、城区面积大的27个中心镇不断向城市靠拢，形成“小城市”，使它们成为功能定位清晰、空间布局合理、经济繁荣发达、服务功能完善、生态环境优美、体制机制灵活、能主动承接大中城市辐射和有效带动周边乡村发展的区域政治、经济、文化和科教中心。

　　三年的时间，浙江省27个中心镇均创出了各具特色的升级小城市改革路径。对此，本报从今日起特别推出系列报道，试图从改革、规划、产业、文化、生态、社会管理等角度解码浙江小城市建设。

　　中国经济最发达的省份之一浙江省，正在全力推进一场改革，以孵化出中国首批“小城市”。

　　孵化对象早在三年前就已确定。浙江省在2010年筛选出27个“特大”镇开展为期三年的小城市培育试点工作，包括土地和资金在内的多种生产要素向它们倾斜。

　　浙江省发改委研究所所长卓永良告诉中国经济时报记者，浙江省采取择优集中的培育方式，从长期重点扶持的200个中心镇中，选择各方面较好的27个试点镇，最终要把它们培育成各具特色的“小城市”。

　　27个幸运儿的好时候

　　在看起来像菱形的浙江省地图上，这27个镇零散地分布在地图的各个角落，一些经济相对发达地区的试点镇数量相对密集。

　　这是一场让所有身处其中的人们兴奋不已的改革。27个幸运儿之一的时任富阳市新登镇党委书记胡狄华用“百年难遇”来形容这场改革。

　　浙江省为推进小城市培育工作，省政府先后出台7大扶持政策，各省级有关部门出台9个专项配套政策，各市及27个县（市、区）出台相应政策意见。

　　如此大力度地面向镇级政府的扶持措施，在浙江省，甚至全国的历史上都不多见。土地和资金在内的多种生产要素开始向试点镇集中，每年超过亿元来自浙江省和镇所在县（市、区）的专项资金投向小城市，一些原本要上缴上级政府的财政收入和费税被不同程度返还。

　　卓永良说，各个试点镇经济发展水平和土地面积不同，各镇所在的市（县、区）的情况不同，除了享受省里统一的政策外，各镇在各市 （县、区）的配套政策上存在一些差异。

　　中国经济时报记者在采访中发现，绝大多数试点镇都能足量甚至超量地享受到所在市（县、区）的优待，只有少数用地指标极其紧张的地区容易出现不能向试点镇足额提供土地指标的情况。

　　富阳市发改委副主任高志根在接受中国经济时报记者采访时说，富阳市在试点镇的培育上支持力度非常大，已连续三年向试点镇返还大量费税，包括城乡配套费和土地的级差地租，每年还给各个试点镇提供不少于600亩的工业用地指标。以新登镇为例，新登镇3年期间的工业用地指标实际到位数达到2124亩。

　　地多钱多，各种生产要素向试点镇集中的同时，浙江省还在各个试点镇实施强镇扩权改革，县里向镇里下放权力，试点镇被赋予与县级政府基本相同的一级社会管理权，甚至还能适度调整行政区划。

　　胡狄华深刻地感受到试点带来的好处，他认为小城市培育试点将帮助新登从三年前的低谷中再次走出来。

　　胡狄华告诉中国经济时报记者，新登建设小城市的资金充裕，土地指标比其他非试点镇多，让镇里有资金和精力去做一些一直想做的事情。“我们有钱又有地，不仅有地方建厂房发展产业，还能改善民生，建学校、修医院，给农民建设安置房。”

　　在浙江，一个公认的说法是：27个被选中的“特大”镇遇上了发展的好时候。

　　为什么是它们？

　　三年前，浙江设定试点方案时，要求“特大”镇满足三个硬指标，包括建成面积达到10平方公里、GDP超过100亿元、财政总收入高于10亿元等。

　　即便设置了如此高的门槛，但在经济相对发达的浙江省，满足上述条件的镇有很多，为了抢得政策红利，各个镇之间曾展开过争夺。

　　高志根告诉中国经济时报记者，富阳市在确定四个试点镇时，并非考虑哪个镇里的负责人对市里领导的公关能力强，而是充分考虑到各个试点镇对周边镇的辐射和集聚能力，在东西南北四个方位各选择一个有产业特色的镇。

　　从功能定位上划分，27个试点镇大致可分为工贸特色城市、历史文化名城、宜居品质新城等，各个不同镇的孵化路径也并不相同。浙江省希望通过改革解决试点镇发展模式单一、城市面貌雷同、产业布局趋同等问题。

　　在卓永良看来，浙江小城市试点指导思想明确、发展方向清晰，已取得阶段性成果，试点的小城市在经济发展中的地位举足轻重，对周边乡镇的辐射作用初步形成，在商贸服务、人居、产业发展和公共服务等方面的中心地位凸显，成为带动周边的龙头，一定程度上缓解了大城市的拥堵问题。

　　中国正处在快速城镇化的过程中，浙江省小城市培育试点被赋予了特殊的意义。

　　参与浙江省小城市培育试点研究工作的国务院发展研究中心研究员徐小青告诉中国经济时报记者，浙江小城市试点的目的之一是为了解决中国特大型小城镇“何去何从”的发展困境问题。

　　改革开放以来，浙江、广东、江苏等沿海省份涌现出一批具有较强经济实力的“特大”镇，这些镇在推进工业化、城镇化和促进农民转移就业等方面发挥了巨大作用，但却受到体制和机制的制约，在发展中遭遇瓶颈，普遍存在“小马拉大车”式发展困局。

　　为“特大”镇松绑

　　如果没有浙江小城市的试点，27个“特大”型试点镇早在三年前就遭遇天花板，三年的试点为他们捅破天花板提供阳光雨露。

　　在中国现有的管理体制下，财权与事权不匹配的财政体制，制约着一些经济规模相对较大镇的发展，试点改革恰恰为破解困境提供了思路。

　　按照规划，浙江省将通过改革，以政策和体制创新为小城市创造良好的发展环境，包括赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权，以突破试点镇“小马拉大车”的管理体制。

　　中国经济时报记者在浙江省采访时发现，各个试点镇的党政主要领导的职级高配，18个镇党委书记兼任县（市、区）委常委，7个镇的党委书记、10个镇的镇长实行职级高配。

　　杭州市余杭区塘栖是18个镇党委书记兼任县（市、区）委常委的镇之一，这种对实施试点镇党政主要领导高配的方式，有利于提高镇领导的统筹协调能力，改善试点镇权责不对称、管理权限不到位的现状。

　　浙江省向镇里放权扩权事项149个，并建立镇行政审批服务中心集中办理。但受到现行的一些政策和制度滞后的制约，这场以强镇扩权为导向的改革在试图理顺小城市责权不匹配的关系时，却只能以变通的方式进行。

　　此外，27个镇的改革还包括了综合执法体制改革、公共服务平台建设、规划体制改革、行政区划调整、宅基地换房改革、户籍制度改革、投融资体制改革等。

　　徐小青建议，下一个三年要加大试点镇行政管理体制改革力度，通过委托授权、延伸机构、赋予试点镇与县级政府基本相同的经济社会管理权限，建立财权和事权相匹配的一级财政体制。

　　徐小青认为，三年的试点已经奠定了浙江小城市发展的基础，试点镇的城市形态和功能基本形成，试点镇的镇均GDP、财政收入和人均国民收入已接近世界中高收入国家和地区水平，城乡收入比低于同期国内和浙江省的平均水平。

　　过去的三年里，浙江省每年都会对各个试点镇进行打分和排名。中国经济时报记者拿到的一份某镇行动计划指标显示，考核指标多达57项，覆盖经济发展、城市建设、社会和谐、生态环境和政府服务等各个方面。

　　卓永良坦言，三年试点下来，试点镇经济实力显著增强，保持快速发展的态势。