大城加速“无县化”

广州下辖两县改区



　　马年伊始，广州下辖的两个县级市撤市设区获批，“第三城”广州从此进入“无县”城市时代。

　　在城镇化的大潮下，县改市还是县改区一直有较大争论。在县改市还未全面开闸的情况下，县改区正方兴未艾。

　　广州面积超上海

　　12日，广东省政府将《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》转发至广州市人民政府。国务院同意撤销广州市黄埔区、萝岗区，设立新的广州市黄埔区，以原黄埔区、萝岗区的行政区域为新的黄埔区的行政区域，黄埔区人民政府驻萝岗街道香雪三路1号；撤销县级从化市，设立广州市从化区，以原从化市的行政区域为从化区的行政区域，从化区人民政府驻街口街道新城东路99号；撤销县级增城市，设立广州市增城区，以原增城市的行政区域为增城区的行政区域 ，增城区人民政府驻荔城街道惠民路1号。

　　改区之后，广州将下辖11个区。新广州市辖面积由3843.43平方公里扩大到7434.4平方公里，市辖总面积超过上海。

　　“这是广州城市化的一个重要节点。”广东省综合改革发展研究院副院长彭澎告诉《第一财经日报》，两县级市改区后，广州从此无县，连从化这样的农业县都改区后，意味着广州地区的全面城市化正加速实现。

　　另一方面，对广州来说，改区将大大拓展自身的发展空间。广州的发展仍需要制造业来支撑，但目前广州东部的黄埔、萝岗已经无地可用。彭澎说，增城原本就是广州的重要制造业基地，现在就拥有一个国家级开发区，因此今后广州制造业新的增量部分可以放在增城，黄埔的制造业如果要外迁，也可以往增城走。

　　彭澎分析，把东部的黄埔和萝岗合并成新的黄埔区，这里今后将发展成为广州新的都会区，广州的东部将得到明显的提升，广州“东进”的步伐提速，进而有利于辐射珠江东岸的东莞、惠州。

　　无县城市

　　将下属的县（市）改区，从而壮大中心城市的发展空间，这是目前很多大城市的做法。

　　以杭州为例，目前杭州下辖临安、富阳的改区方案已经上报，今年有望获批。富阳市委书记姜军日前在杭州两会上说，去年9月，富阳人大常委会听取审议了《杭州市行政区划调整撤销富阳市建立富阳区的情况汇报》，并同意富阳撤市设区的方案，目前正在等待国务院批复。

　　在福州，辖内福清、长乐、闽侯撤县改区的动议已经提了多年；在青岛，关于即墨和胶州改区的呼声一直不断。

　　去年2月，南京行政区划调整方案获批，溧水县、高淳县撤县设区，南京由原11区2县，精简为11区，南京从此结束“县域时代”。

　　中部唯一的副省级省会武汉则早在上世纪90年代末就实现了“无县化”，目前武汉共辖有13个区；深圳和厦门这两个副省级城市由于辖区面积小，所以也早就实现“无县化”。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉本报，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。“它们必然要突破原有市区的限制对外扩张。特大城市通过区划的调整、名称的改变、上下级政府的权力博弈，实现自身的发展，长远来说利大于弊。”

　　因地制宜

　　浙江大学公共管理学院教授胡税根告诉本报，县改区是一个利益再平衡的问题。像广州、杭州这样的大都市，本身市中心的力量比较大，正外部性比较强，对周围的带动能力强。

　　例如，萧山在改区之前，要办厂一般只能叫萧山某某公司，变成杭州的辖区之后，就可以叫杭州某某公司，知名度一下子提升很多。改成区之后，中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县。

　　但对一些普通地级市来说，将辖内的县市改为区，往往要遇到重重阻力。2005年，湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区，遭到大冶上下强烈反对，最后不得不作罢。同样的剧情去年5月在浙江湖州上演，湖州市下辖的长兴“撤县设区”的动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢。

　　胡税根说，长兴经济发展比湖州还好，同时湖州的正外部性也不明显。类似一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下面的县市强，改成区后，对下面郊县的干部及地方利益损失会比较大。

　　对这些地方来说，他们更喜欢的是县改市，而非县改区。

　　牛凤瑞说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，这样的城市还处于一个集化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。“一些中等城市的综合实力比较小，现有的城市发展空间也比较大，盲目地扩大，只是增加城市社区数量和人口、国土面积的覆盖，但对原有县域经济发展的主动性是很大的抑制。”

　　此外，不同区域对县改区的喜好程度也不同，大体而言，目前东部大城市周围的县市比较愿意县改区，而中西部欠发达地区的县则喜欢省管县。例如，近几年来，包括河南、贵州、吉林等地在内均推出了不少省直管县的重要举措，以期促进县域经济的发展。