“稳定税负”与我国预算审核重点的转移

　　党的十八届三中全会指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度。其中,“稳定税负”是我国预算调控方式转变的内在要求。

　　——“稳定税负”与我国预算审核重点的转移

　　我国预算审批通常包括收入、支出和收支平衡等三个方面,但核心是收支平衡,而非支出规模和政策。如果预算审批以收支平衡为重点,那么就要求每年的财政收入必须完成预算安排,否则就会造成财政赤字扩大。这样一来,一方面容易导致按照预算设定的任务课税,而非依法征税;另一方面,会导致宏观调控的“顺周期”问题,即当经济比较热的时候,完成收入的任务比较容易,财税部门会倾向于少收,藏富于民进一步导致经济过热;而当经济遇冷的时候,收入任务加大,财税部门又会加大征收力度,加速经济的下行,客观上未能发挥财税政策“内在稳定器”职责、熨平经济波动,反而加大了经济的波动。为此,十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。也就是说,今后预算审核的重点应该以支出的弹性调节为主。绝对税收将不再是预算确定的收入任务,而是要贯彻税收法定主义原则,实行依法征税。

　　税收法定主义决定了税法要具有稳定性和连续性。因为税法一旦确定,在一定阶段内就要保持其稳定性,不能朝令夕改、变化不定。如果经常变动,不仅会破坏税法的权威和严肃性,而且会给国民经济造成不利影响。当然,税法的稳定性也不是绝对的。随着社会经济的不断发展和变化,税法也要进行相应的调整,而这种调整应与原有税法保持承续关系。因此可以说,税法内在的稳定性、连续性决定了我国从法律上确定“稳定税负”的基本法理,从而使我国现代财政制度的“科学性”进一步得到强化。

　　——预算审核重点的转变与我国跨年度预算平衡机制的建立

　　当然,预算审核的重点转变之后,预算的收支平衡状态在执行中有可能会被打破。经济过热时期,税基扩大,依法征税税收收入会增加;经济低迷时期,税基缩小,依法征税税收收入会缩减,税收收入的周期性特征会更加明显。尽管这会增加税收收入自身的波动,但无疑有助于宏观经济的平稳运行,这是财政宏观调控的真谛所在。为确保财政的可持续性,就要建立跨年度预算平衡机制,一方面建立跨年度弥补赤字的机制,另一方面要建立中长期重大事项科学论证的机制。对一些重大项目不能政策一年一变,而要有长远考虑,通过实行中期财政规划管理,强化其对年度预算的约束性,增强财政政策的前瞻性和可持续性。

　　那么,我国预算审核重点转移之后,是否意味着我国的“财政管理观”也发生了转变呢?

　　预算审核重点的转移与我国的“财政管理观”

　　长期以来,我国财政学界曾经存在“以支定收”还是“以收定支”两种“财政管理观”的激烈争论,一方学者认为市场经济要首先按照社会公共需要界定政府职能,然后再界定财政支出规模,以此为基础确定财政收入的规模,因此应是以支定收。另一方学者认为以支定收是自由资本主义时期的产物,不适合今天的中国,我国应实行以收定支。

　　——国外主流“以收定支”财政管理观的形成与发展

　　国外学者对财政收入与支出的关系大体形成三种观点,即收入决定支出观、支出决定收入观、收入支出同步观 (fiscalsynchronize)。有人把第一种观点称之为弗里德曼假说,把第二种观点称之为巴罗假说。因为弗里德曼曾经说过,增税仅仅会导致更多的政府支出(Friedman,1978)。布坎南等人支持这种观点,认为赤字财政导致政府支出规模膨胀(BuchananandWagner,1977)。巴罗则认为,政府的高支出导致税收上升。皮科克和怀斯曼支持这种观点,认为由西方政治体制决定,政府先决定开支再去寻找筹集收入的方式。

　　“以支定收”原则在西方是伴随着市场经济的确立而逐渐形成和发展起来的,它的出现有其历史背景和必然性。在自由资本主义时期,市场处于快速成长过程中。私人财产、私有财产神圣不可侵犯的观念深入人心。在这种思想的主导下,整个社会必然要求将政府活动限制在尽量小的范围之内,也就是公共产品的供应范围之内。可见,“以支定收”的原则依据至少可以归结为两方面:一是“公共需要—公共产品—公共支出—公共收入”的逻辑构架;二是西方私有产权不可侵犯、财税这种公权力具有对私人产权进行侵犯的内在属性和冲动。以上二者相比较,后一点可能是更为根本性的。

　　西方世界30年代大危机成为人们对“以支定收”原则认识的分水岭。30年代之前,“以支定收”的原则并没有和财政赤字联系在一起,该原则的运行还是较为顺畅的。但是,30年代大危机的爆发,使得凯恩斯国家干预主义开始盛行,政府支出开始不断扩张。大危机之后,各国继续推行“以支定收”,财政赤字出现了常态化,最终使得西方国家陷入了滞涨状态。可以看作是公共部门对作为经济基础的私人部门过度侵犯的结果。

　　——预算审核重点的转移体现的是财政管理对于法律和市场的主动尊重

　　长期以来,我国计划经济年代经历了长期的“短缺经济”。政府财政能够从国民经济中汲取的财政收入是受到当时经济基础的严格制约的,而财政支出的需要又是相对无限的,因此,“以收定支”成为主导,众多的财政支出只能有选择地进行满足。

　　时过境迁,改革开放之后,我国财政收入出现了井喷式的快速发展。当然,这同样是以国民经济的蓬勃发展为基础的。当财政收入的扩张不再受到经济基础限制的时候,强调“以支定收”的理念来限制财政支出是有其现实意义的。

　　我国当前强调将预算审核的重点转向支出政策,是希望学习美国国会“预算办公室”(CongressionalBudgetOffice,CBO)的做法,加强支出管理,做好不同支出项目之间的筛选、取舍和排序(priority),通过将支出审核纳入中期财政管理规划,进一步提高财政支出的科学性和效率。

　　在收入层面,“稳定税负”既是对近年来收入增长过快的社会指责的正面回应,更是发挥市场在资源配置中的决定性作用、实现财政经济可持续发展的内在需求。“以支定收”当前之所以不再受欢迎,是因为政府财政的建设目标不是 “福利国家”;否则,“福利支出”的胃口将是永远无法满足的,最终会牺牲市场经济的增长效率并累及整个国民经济。

　　这样,跳出财政视野的限制,政府财政收入的决定因素将不再单纯是财政支出,更重要的是税法和社会经济的综合发展状况。如果说改革开放之前,我国财政管理“以收定支”,是受制于财政经济状况捉襟见肘的被动选择的话,那么新时期我国摒弃按预算任务筹集收入的做法,则是出于对市场和法律尊重的主动调整;至于财政收支之间的周期性平衡,则需要通过跨年度的中期预算平衡机制来实现。

　　(作者单位:中央财经大学)